ENQUETE PARLEMENTAIRE COMMISSION DUTROUX

ENQUETE PARLEMENTAIRE
sur la manière dont l'enquête, dans ses volets policiers et judiciaires a été menée dans " l'affaire Dutroux-Nihoul et consorts "
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RAPPORT
FAIT AU NOM DE LA COMMISSION D'ENQUETE (1)
PAR
M. Renaat LANDUYT ET
MME Nathalie DE T'SERCLAES
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CHAPITRE III

Des constatations

Section 1re
Des manquements structurels

$ 1er. Le volet policier

A. Le fonctionnement de la gendarmerie
1. L'enquête Julie et Mélissa
a) L'organisation de l'enquête
1) En ce qui concerne le volet liégeois
2) En ce qui concerne le volet carolorégien
b) La conduite de l'enquête
2. L'enquête Sabine
a) L'organisation de l'enquête
b) La conduite de l'enquête
3. Questions critiques. Le rôle du BCR (cellule disparitions)
a) Historique et missions du BCR
b) Confrontation à la pratique des enquêtes
1) Observations générales
2) L'enquête Julie et Mélissa
3) L'enquête Sabine

B. Le fonctionnement de la PJP

1. L'enquête Loubna
a) L'organisation de l'enquête
b) Le déroulement de l'enquête

2. L'enquête An et Eefje

a) L'organisation de l'enquête
b) La conduite de l'enquête

3. Problèmes d'organisation au niveau de la PJP

C. Le fonctionnement de la police communale
1. La police communale de Charleroi
2. La police communale d'Ixelles

D. Evaluation générale du fonctionnement des services de police dans le cadre des enquêtes

1. La collaboration entre les services de police
2. L'émergence d'une fonction policière
3. Les techniques spéciales d'investigation
4. Le recours à des indicateurs

$ 2. Le volet judiciaire

A. La place de la victime dans le procès pénal
1. Un message convergent
2. L'assistance aux victimes
3. L'accès au dossier pour la partie civile

B. Les autorités judiciaires
1. Le cloisonnement au sein de l'administration de la justice pénale
2. Le parquet
3. L'apport des parquets généraux
4. Le magistrat national
5. Le juge d'instruction
6. Un manque de moyens
C. La mise en état des affaires pénales
1. Les principes généraux de l'instruction préparatoire
2. La politique criminelle
3. L'information
4. L'instruction

D. Deux lois complémentaires au Code pénal
1. La loi du 1er juillet 1964 de défense sociale à l'égard des anormaux et des délinquants d'habitude
2. La loi du 31 mai 1888 sur la libération conditionnelle

Section 2
Les manquements individuels
$ 1er. Les manquements dans le dossier Loubna
$ 2. Les manquements dans le dossier de Julie et Mélissa
$ 3. Les manquements dans le dossier An et Eefje
$ 4. Les manquements dans le dossier Sabine

CHAPITRE III
Des constatations
Le déroulement des différentes enquêtes amène la commission à formuler des constatations quant aux manquements qui ont marqué ces enquêtes. Certains manquements sont d'ordre structurel, d'autres d'ordre individuel; parfois ils se conjuguent.
La mission de la commission d'enquête implique qu'elle examine également les responsabilités en ce qui concerne les manquements qu'elle a constatés lors de l'examen des dossiers (article 13 de la loi du 3 mai 1880). A cet égard, il convient de signaler que la commission demandera à la Chambre d'examiner, dans une seconde phase, la piste des éventuelles protections. Les constatations relatives à ces éventuelles protections permettront peut-être de restituer les responsabilités au niveau pénal (complicité, ...).
Les responsablités à retenir au stade actuel se situent aux niveaux structurel et individuel. Elles doivent être confrontées d'une part, aux manquements constatés dans les différents dossiers qui ont été examinés par la commission et, d'autre part, aux règles juridiques en vigueur.
La commission souligne en outre que, dans le cadre de l'appréciation des responsabilités individuelles, il y a lieu de tenir compte des manquements structurels dont il est fait état ci-après et dont la responsabilité incombe tantôt au législateur, tantôt au pouvoir exécutif, tantôt aux deux, sans que ces manquements puissent toutefois servir d'excuse aux personnes citées ci-après.
Section 1re
Des manquements structurels
$ 1er. LE VOLET POLICIER
A. Le fonctionnement de la gendarmerie
Il ressort de l'enquête de la commission que la gendarmerie a joué un rôle prédominant dans l'enquête menée sur la disparition de Julie et Mélissa et de Sabine. Par ailleurs, le BCR est intervenu régulièrement dans les dossiers disparitions, en particulier sa cellule disparitions après sa création officielle en septembre 1995.
1. L'enquête Julie et Mélissa
a) L'organisation de l'enquête
La gendarmerie de Grâce-Hollogne, singulièrement l'adjudant Lesage, de la BSR de Seraing, et, dans une moindre mesure, le commandant de brigade Gilot, ont fait preuve d'une indépendance étonnante vis-à-vis des juge d'instruction successifs de Liège et du coordinateur de l'enquête, le commissaire de la police judiciaire (PJP) de Liège.
L'organisation de l'enquête a dès lors suivi d'autres voies hiérarchiques que celles qui sont normalement prévues. Les juges d'instruction ont adressé des apostilles et la PJP et la gendarmerie se sont réparti les tâches, la gendarmerie s'étant certes attribué la part du lion dans l'enquête.
En ce qui concerne l'organisation de l'enquête, il convient d'établir une distinction entre l'enquête menée à Liège et la partie de l'enquête détachée à Charleroi.
1) En ce qui concerne le volet liégeois de l'enquête :
L'enquête Julie et Mélissa a été menée dans l'arrondissement judiciaire de Liège.
Il y avait une cellule " Grâce-Hollogne " à la gendarmerie mais pas de cellule d'enquête Julie et Mélissa. Compte tenu de la décision des magistrats instructeurs de désigner le commissaire Lamoque comme " coordinateur " ou " chef " (voir ci-après), la cellule en question aurait inévitablement été une cellule mixte. On n'a pas jugé utile ou souhaitable d'opter pour cette formule.
Le coordinateur travaillait, physiquement et géographiquement, loin de la cellule Grâce-Hollogne. Cette formule n'a pas été jugée souhaitable pour des raisons matérielles et psychologiques. Il aurait été préférable de travailler dans une cellule unique et au même lieu. Cet éloignement a eu un certain nombre de répercussions sur l'enquête. Premièrement, le coordinateur perdait le contrôle sur la plupart des activités menées par la gendarmerie dans le cadre de l'enquête. Cette situation l'empêchait d'informer à son tour correctement le juge d'instruction qui, par suite de cette décision stratégique dans l'enquête, s'est retrouvé, en partie, coupé des informations qui lui étaient nécessaires pour diriger l'enquête. En outre, la distance séparant les membres de la PJP (responsables de 20 % des actes d'instruction) des membres de la cellule Grâce-Hollogne a entravé la bonne coordination de l'enquête sur le terrain.
Cette situation a eu pour seconde conséquence immédiate de renforcer l'autonomie de la cellule Grâce-Hollogne.
Tout cela aurait pu être évité si l'on avait fait application de l'article 8 de la loi sur la fonction de police, qui prévoit que des accords exprès peuvent être conclus entre les services de police. Cela aurait permis de déroger au principe selon lequel, dans l'exécution de leurs missions, les fonctionnaires de police sont placés sous la direction exclusive de leurs supérieurs hiérarchiques.
Un tel accord n'a pas été conclu dans le cadre de l'enquête qui nous occupe. Le non-recours à cette possibilité reste inexpliqué. Ou bien on n'avait pas connaissance de la disposition en question, ou bien on n'a pas jugé opportun de l'appliquer. Le résultat final a été que le commissaire Lamoque n'a coordonné l'enquête qu'en théorie et qu'il n'a, à aucun moment, marqué l'enquête de son empreinte.
Le fait que la cellule Grâce-Hollogne se soit émancipée et surtout la grande liberté d'action de l'adjudant Lesage ne peuvent s'expliquer que par le fait que ses supérieurs hiérarchiques n'ont pas assumé la fonction de direction qui leur incombait (cf. articles 7 et 8 de la loi sur la fonction de police).
2) En ce qui concerne le volet carolorégien :
Lors de la réunion capitale du 9 août 1995 à Charleroi, il a été décidé de retirer la piste Dutroux à Liège et de l'explorer au niveau policier à Charleroi.
Cette décision appelle les considérations suivantes en ce qui concerne l'organisation et la stratégie de l'enquête.
Il n'appartient pas à un service de police de prendre une décision aussi importante dans une instruction. On peut même se demander si l'organisation d'une telle réunion peut être considérée comme admissible, étant donné qu'elle a eu lieu à l'insu des magistrats instructeurs et sans leur approbation. Cet élément place les fonctionnaires de police concernés par cette décision devant leurs responsabilités, et ce, en fonction de leur grade dans la hiérarchie.
Par la suite, les magistrats liégeois n'ont pas non plus été informés de la tenue de la réunion ni, a fortiori, des décisions qui y ont été prises. Les magistrats de Charleroi ont, par contre, été informés, mais seulement de la conclusion de la réunion (" Dutroux est un suspect potentiel ") et ce, à l'occasion de la demande concernant l'organisation de l'action d'observation " Othello ". Le parquet de Charleroi, et ensuite le juge d'instruction Lorent, ont à leur tour négligé d'informer les magistrats instructeurs du fait qu'à Charleroi, on enquêtait sur M. Dutroux au sujet de son implication éventuelle dans la disparition de Julie et Mélissa
Conclusion : aussi bien les membres de la gendarmerie de Charleroi, Thuin, Namur et Liège que les magistrats du parquet et le juge d'instruction de Charleroi qui sont intervenus dans le dossier Othello ont négligé d'informer, conformément au Code d'instruction criminelle, les magistrats liégeois compétents des soupçons pesant sur Dutroux et des actions judiciaires entreprises à l'encontre de celui-ci.
Il est permis de se poser de nombreuses questions concernant la manière dont l'enquête sur M. Dutroux a été organisée à Charleroi par les autorités hiérarchiques compétentes, aussi bien au sein de la magistrature qu'au sein de la gendarmerie elle-même, et concernant la manière dont ces autorités en ont assuré le suivi.
* M. Michaux n'a pas été convenablement encadré ni suivi par ses supérieurs hiérarchiques. A plusieurs reprises, il n'a pas tenu compte de l'ordre exprès qui lui était donné de dresser procès-verbal, sans que cette attitude ait eu la moindre suite. Cela est d'autant plus étonnant que l'ordre a été donné à différents moments par des personnes différentes.
* De nombreuses décisions prises dans le cadre de l'enquête, notamment le fait de dresser ou de ne pas dresser procès-verbal, l'ont apparemment été par Michaux seul ou en concertation avec M. Lesage. Cette constatation ne cadre absolument pas avec la rigueur des voies hiérarchiques caractérisant le fonctionnement de la BSR. L'organisation d'une structure de concertation horizontale, à l'insu de la hiérarchie de la BSR et des autorités de district, est contraire aux principes de fonctionnement, a fortiori lorsqu'il s'agit d'enquêtes d'une telle importance.
* Si, en théorie, M. Michaux devait savoir à quel officier il devait rendre compte à Charleroi, cela était beaucoup moins évident dans la pratique. Toutes les parties concernées s'étaient pourtant mises d'accord en septembre 1995 et il avait été convenu que M. Michaux devrait rendre compte au commandant Schot. Le commandant Legros a cependant continué à s'imposer à M. Michaux et a exigé d'être tenu au courant de l'enquête en permanence. Pour quelle raison? Le commandant Legros est en tout cas le seul supérieur hiérarchique à n'avoir jamais ordonné à M. Michaux de dresser procès-verbal. Parallèlement, il était l'un des initiateurs de la réunion du 9 août, réunion qu'il aurait normalement dû présider.
Le commandant Legros a signé, le 25 août, le document Othello dans lequel il mentionnait tant la lutte contre la traite des êtres humains que la disparition de Julie et Mélissa et le lien possible entre ces données et l'objectif de l'action Posa : confirmer les soupçons pesant sur M. Dutroux.
C'est également le commandant Legros qui a été convoqué le 8 novembre 1995 par Mme la substitute Troch au sujet d'Othello. Il a par ailleurs assisté à la réunion du 29 novembre et a fait rapport à ce sujet au BCR.
En résumé, on peut affirmer que le commandant Legros a été associé à tous les aspects de l'opération Othello, qu'il s'est présenté au parquet comme le responsable de cette opération et qu'il a servi de relais avec le BCR, mais qu'il a négligé de diriger M. Michaux dans son enquête et a rejeté plus tard toute responsabilité dans l'échec de l'enquête. En ce qui concerne ce dernier point, il est évident que cela est essentiellement imputable à un manque de sens des responsabilités.
* Outre le commandant Legros, les supérieurs directs de MM. Michaux, Zamponi et Leblanc, ainsi que le commandant Schot et le lieutenant-colonel Lemasson, étaient au courant des investigations concernant M. Dutroux.
* Il convient également de s'interroger sur le rôle et l'attitude de M. Delpierre, l'équipier attitré de M. Michaux, dans ce dossier.
Il était au courant de tout, mais il a omis, fin novembre, de signaler l'affaire d'Obaix et l'implication éventuelle de M. Dutroux à M. Michaux.
* Il est frappant de constater qu'à Charleroi, on n'a non seulement pas assuré le suivi des investigations de M. Michaux, mais on n'a en outre pas accordé la moindre attention au suivi et à l'évaluation de la qualité des devoirs d'enquête accomplis à l'encontre de M. Dutroux. L'observation Posa a été d'une qualité franchement affligeante. L'organisation des perquisitions a été chaotique (absence de matériel et de synchronisation), et l'inventoriage et le traitement des pièces emportées ont été médiocres. La hiérarchie le savait et n'a pas réagi.
Il convient également de s'interroger sur le rôle joué par le BCR dans toute cette enquête. Nous reviendrons sur ce point ultérieurement.
b) La conduite de l'enquête
1) De nombreux dossiers l'ont prouvé maintes fois : les éléments décisifs d'une enquête se récoltent dans les premières heures. Si des renseignements substantiels ne sont pas recueillis à ce moment, l'enquête a malheureusement toutes les chances d'échouer.
Cette observation souligne l'importance des méthodes de recherche utilisées.
Dans une enquête de ce type, les techniques les plus souvent utilisées sont notamment les suivantes : examen minutieux de l'endroit et du trajet où les victimes ont disparu; recherche dans l'environnement immédiat et plus éloigné; enquête de voisinage qui doit être effectuée le plus rapidement et le plus méthodiquement possible; enquête auprès des passants qui doit également se réaliser à bref délai de manière rigoureuse; enquête auprès des parents, des familles et des connaissances des victimes; publication d'un avis de recherche.
L'utilisation de ces techniques suppose des connaissances et une capacité à organiser stratégiquement les informations obtenues. En outre, ce type d'opération doit être encadré par une équipe, dirigée par un enquêteur compétent et expérimenté.
Il faut notamment tenir de fréquents briefings afin d'échanger et d'évaluer des informations recueillies et analyser les données disponibles.
La commission doit malheureusement constater que, lors de l'enlèvement de Julie et Mélissa et dans les premiers jours qui ont suivi, les recherches ne sont pas déroulées dans des conditions satisfaisantes.
Nous visons deux choses en particulier. L'enquête de voisinage semble avoir été mal faite à la fin du mois de juin et elle a d'ailleurs du être reprise au début juillet 1995, mais sans doute trop tard à un moment où il n'était plus guère possible d'espérer en obtenir grand chose. C'est ainsi que le témoignage de Mme H. qui a vu les enfants monter dans un véhicule, n'a été recueilli que plus tard car la fille de cette personne avait omis de dire à la gendarmerie, lors de son premier passage, que sa mère âgée se trouvait à l'étage. Il n'y a pas eu de descente sur les lieux avant le 5 juillet 1995, soit dix jours après l'enlèvement.
2) Comme cela a été observé par ailleurs, on peut formuler de nombreuses critiques sur la manière dont l'enquête sur M. Dutroux a été menée par la BSR de Charleroi. La qualité des actions Posa qui ont été menées en 1993 et 1995 n'était pas du tout conforme à la finalité des normes standard auxquelles doit répondre une action d'observation (24 heures sur 24, si nécessaire).
Des informations utiles transmises à la gendarmerie. de Charleroi au cours de la période novembre-décembre 1995 n'ont en outre pas été exploitées. Il s'agissait d'informations relatives à des actes suspects commis à l'égard de fillettes à proximité des écoles. Des Mercedes blanches ont été signalées, certaines fillettes ont été photographiées et il était même question d'une petite voiture bleue servant au déplacement des auteurs des faits. Ces informations ont été transmises par un policier de La Louvière au BDRJ de la gendarmerie de Charleroi et à la PJP de Charleroi.
On pourrait raisonnablement s'attendre à ce que le BDRJ transmette ces informations à la BSR. Le policier en question a pris lui-même contact avec M. Michaux, le 13 décembre 1995, pour l'informer qu'il disposait d'informations précises concernant un réseau de pédophiles opérant à partir de Schaerbeek.
M. Michaux se rendit immédiatement à La Louvière en compagnie de M. Delpierre, afin de s'assurer que l'information ne provenait pas du même indicateur, ce qui n'était en effet pas le cas.
Mais M. Michaux n'a pas exploité l'information. Au contraire, il a rédigé un rapport d'information à l'attention du commandant Schot pour l'avertir que des informations du dossier Othello avaient filtré.
Cette réaction curieuse présentait des similitudes frappantes avec la manière dont le coéquipier de M. Michaux, M. Delpierre, n'avait pas exploité les informations que lui avait fournies le commandant Laitem de la PJP de Charleroi qui l'avait contacté quelques jours après les faits d'Obaix. M. Dutroux était suspect dans cette affaire mais, étant donné que la PJP avait appris que la gendarmerie effectuait une observation de M. Dutroux, on avait abandonné la piste M. Dutroux, après concertation avec M. Delpierre, afin de ne pas gêner les actions d'observation de la gendarmerie sur M. Dutroux.
Delpierre savait pourtant - ou pouvait en tout cas facilement savoir - que le Posa avait déjà cessé ses observations un mois plus tôt.
Delpierre négligea en outre d'informer M. Michaux de sa rencontre avec la PJP. Ce dernier continue d'affirmer qu'il n'était pas au courant de l'affaire d'Obaix. Ce fait est très curieux, non seulement à la lumière de ce qui précède, mais également parce qu'il s'est avéré par la suite que le péjiste - à savoir Zicot - qui avait été un des premiers à intervenir dans l'affaire d'Obaix, était une personne bien connue de M. Michaux et de M. Dutroux.
On peut formuler de nombreuses critiques quant à la manière dont ont été menées les perquisitions du 13 décembre 1995 (1).
(1) Cf. supra, Chapitre 2. Le déroulement des enquêtes, Section 2. L'enlèvement de Julie et Mélissa, $ 1er. L'enquête à Charleroi, B. Les années 1995 et 1996, 6. Des perquisitions sous couvertures, c. Les perquisitions du 13 décembre 1995.
2. L'enquête Sabine
a) L'organisation de l'enquête
On a utilisé les moyens disponibles pour mettre en place la cellule d'enquête. C'est ainsi que des analystes criminels ont été sur la brèche en permanence, que l'échange d'informations avec la police communale et la police judiciaire s'est effectué dans les deux sens et que l'on a veillé à ce qu'il y ait le même échange d'informations avec l'asbl Marc et Corinne ainsi qu'avec un assistant social.
La cellule d'enquête était dirigée par deux chefs d'enquête et se trouvait en permanence sous contrôle externe.
La cellule disparitions était présente et représentée de manière importante à la cellule d'enquête. Un membre de la cellule disparitions assurait la liaison. La cellule disparitions a fourni un important travail d'appui dans cette enquête et s'est acquittée convenablement de sa mission de coordination.
En comparaison avec les enquêtes Julie et Mélissa et An et Eefje, la contribution de la cellule a été nettement plus importante tant en termes de qualité qu'en termes de quantité. Comme on pouvait raisonnablement s'y attendre, à ce moment, la période de rodage était quasiment terminée.
En dépit de ces constatations positives, il est indéniable que c'est précisément le représentant de la cellule disparitions qui a infirmé une série de pistes potentielles qui auraient pu mener l'enquête à M. Dutroux. Les informations fournies par le SGAP ont été qualifiées de non pertinentes parce qu'elles avaient déjà été vérifiées et jugées sans valeur. Les données relatives à Dutroux dont la cellule disparitions disposait n'ont été mises à disposition que de manière partielle et elles ont été présentées comme n'étant pas d'une utilité immédiate. Cela explique sans doute pourquoi la cellule d'enquête " Sabine " n'a pas pris la peine de vérifier comme elles le méritaient ces données auprès de la BSR de Charleroi.
Bien que rien ne permette d'affirmer que les informations ont été relativisées délibérément, on doit constater post factum que des pistes pertinentes n'ont pas été exploitées pour cette raison.
b) La conduite de l'enquête
Bien que la cellule " Sabine " fût exclusivement composée de membres de la gendarmerie, la collaboration avec la police communale et la PJP a été d'emblée bien organisée. Tous les services de police ont participé aux réunions de coordination. Toutes les informations disponibles ont été échangées.
L'excellente collaboration était due à l'organisation professionnelle de la cellule, à l'attitude constructive de la direction des trois services de police et à la bonne conduite de l'information d'abord et de l'instruction ensuite.
La manière dont il a été rendu compte des réunions de coordination est vraiment exemplaire.
3. Questions critiques
a) Les relations entre les enquêteurs
Des problèmes se posent, sur le terrain, en ce qui concerne les rapports entre les officiers de gendarmerie et les enquêteurs de la gendarmerie qui, conformément à l'article 6 de la loi sur la fonction de police, sont placés sous leur autorité et leur direction. Il arrive souvent que les officiers ne possèdent pas l'expérience du terrain nécessaire. Ils sont dès lors parfois mal placés pour diriger véritablement une enquête à partir de leur position hiérarchique et dans le cadre de leur fonction dirigeante.
Force est en outre de constater qu'ils sont trop éloignés du terrain et qu'ils exercent trop peu leur pouvoir disciplinaire à l'égard de leurs subordonnés.
Deux exemples précis illustrent cette constatation :
- à Liège, personne n'a dirigé le travail de la cellule Grâce-Hollogne;
- à Charleroi, les officiers dirigeants n'ont pas suffisamment assumé leur responsabilité (notamment en ce qui concerne l'absence de PV) et il n'a pas été indiqué clairement aux enquêteurs qui était l'officier dirigeant.
L'article 6 de la loi sur la fonction de police intègre pour ainsi dire cette ambiguïté dans les relations entre le magistrat, qui est responsable et qui a la direction de l'information et de l'instruction, et les policiers.
Ce sont surtout les officiers de police qui se trouvent dans une position délicate, étant donné que, d'une part, ils sont censés répondre aux réquisitions des autorités compétentes et que, d'autre part, ils sont responsables de l'organisation du service.
Une adaptation de l'article 6 s'impose.
En ce qui concerne les officiers de gendarmerie, force est de constater que les parquets et les parquets généraux ne peuvent exercer suffisamment leur compétence de surveillance et, le cas échéant, leur compétence disciplinaire. La même remarque vaut, mutatis mutandis, pour les officiers de police judiciaire près les parquets.
L'article 279 du Code d'instruction criminelle dispose pourtant que tous les officiers de police judiciaire sont soumis à la surveillance du procureur général.
b) Le BCR
a) Historique et missions du BCR
La BCR a été créé en 1965 par le commandant de la gendarmerie, sur la base juridique de l'article 48, alinéa 2, de la loi sur la gendarmerie qui dispose que " les autorités supérieures de gendarmerie (...) coordonnent, apportent le soutien nécessaire et contrôlent l'exécution des missions " effectuées dans le cadre des enquêtes judiciaires.
Alors que les effectifs étaient de 11 unités de terrain, il ne s'agit pas d'un service qui dirige les enquêtes. Il est mis à la disposition des brigades et plus particulièrement des BSR. Il n'est pas davantage un lieu de coordination et d'échange de renseignements entre les parquets et il n'a pas de compétence pour donner d'ordre à d'autres services de police.
Au sein du BCR existe de différentes unités : drogue, environnement, criminalité organisée, trafic des êtres humains et immigration, terrorisme, propriété, personne.
Missions telles qu'elles ont évolué dans le cadre de l'évolution de la gendarmerie :
* soutien : mise à disposition de sa compétence en vue de l'accomplissement des missions de police administrative et judiciaire;
* coordination : la réunion de documentation et d'informations rendues exploitables, la mise en oeuvre coordonnée de moyens d'appui tels que l'observation et l'infiltration, l'encadrement de certaines enquêtes de grande envergure s'étendant sur plusieurs unités, la gestion des informateurs au niveau national, la désignation d'un responsable national en ce qui concerne les observations, la fonction de relais avec les magistrats nationaux et la liaison avec le SGAP;
* contrôle : contrôle du respect des procédures et des moyens mis en oeuvre;
* conception et gestion de programmes : consiste notamment à proposer une approche intégrée d'un phénomène criminel donné;
la création de la cellule nationale disparitions :
* la cellule existait déjà, quoique sous une autre forme et sous un autre programme, plus vaste, du BCR. Sa direction et sa composition sont en grande partie restées identiques.
* L'initiative a été prise par le ministre de la Justice, fin juillet 1995, après un entretien avec les parents de Julie et Mélissa. Sa création a été décidée à la mi-septembre 1995 en accord avec le ministre de l'Intérieur.
* La cellule disparitions s'est intégrée aux missions et à la méthode de travail du BCR, étant entendu que le ministre de l'Intérieur a chargé la cellule, avant même sa création, d'établir un scénario en cas de disparition d'un mineur, en accordant une attention particulière à l'accompagnement psychologique des parents.
Ce service doit être à la disposition de tous les services de police.
b) Confrontation à la pratique des enquêtes
1) Observations générales :
* Dès avant la création de la cellule, le BCR disposait déjà d'une certaine expérience en ce qui concerne la disparition de mineurs d'âge.
* La cellule a cependant mis près d'un an à mettre au point les modalités de fonctionnement. Il est à noter que dès sa mise sur pied, la cellule a été absorbée par les dossiers de disparition pendants. D'autre part, elle a pu, pendant ce temps, acquérir sur le terrain une compétence appréciable en ce qui concerne l'élaboration des scénarios et la manière de réagir face aux disparitions.
La coordination entre les unités de gendarmerie sur le terrain (brigades, y compris la BSR) et le BCR, en l'occurrence la cellule disparitions, n'a pas toujours été celle que l'on serait en droit d'attendre d'une organisation policière professionnelle.
Un certain nombre d'exemples concrets étayent cette constatation :
- le BCR n'a pas transmis comme il convenait les informations pertinentes qui avaient été fournies par le fonctionnaire de police de La Louvière;
- un enquêteur de la gendarmerie, associé à la cellule Sabine, en a conclu que le SGAP avait davantage contribué à l'enquête que le BCR;
- les destinataires - les unités de gendarmerie - n'ont pas compris ou ont mal compris la finalité de l'avis de recherches non urgent.
Autant le BCR que la cellule nationale de disparition suscitent des commentaires en sens divers.
Un reproche adressé au BCR est le fait qu'il travaille en dehors de tout contrôle juridique. La remarque est certainement fondée. En dehors des autorités hiérarchiques de la gendarmerie, le BCR n'est soumis à aucun contrôle externe.
Très souvent, le BCR s'arroge des compétences du juge d'instruction en ce sens qu'il retient, parfois délibérément certaines informations pour les traiter " en interne au sein de la gendarmerie ".
Des reproches s'adressent à la manière dont le BCR remplit son rôle élémentaire de distribution de l'information à travers les brigades, voire à travers de tous les services de police lorsqu'il s'agit de la cellule nationale de disparition d'enfants : les informations recueillies ne circulent pas, adéquatement, à travers tout le pays.
Le BCR aurait également une tendance à tout contrôler. Ainsi, par exemple, il est constaté aujourd'hui que tout ce qui concerne la communication avec les services de police étrangers doit passer par le BCR. De même, et ceci nous rapproche des enquêtes en cause, le travail des différentes BSR devrait aussi " passer par le BCR qui joue le rôle de filtre ".
Le lieutenant-général Deridder affirme à la commission de la Justice de la Chambre " que le BCR est mal vu par beaucoup de magistrats ". Cette critique devrait faire l'objet d'un examen plus approfondi, de la part des intéressés eux-mêmes. Sans doute, peut-on l'expliquer partiellement par le fait que l'interlocuteur normal du BCR est le magistrat national, et non pas les membres du parquet ni les juges d'instruction.
2) L'enquête Julie et Mélissa
* Début juillet, le BCR est intervenu pour la première fois dans l'enquête Julie et Mélissa. Au cours d'une réunion avec la cellule Grâce-Hollogne, il a été examiné quel appui le BCR pourrait apporter à l'enquête, et plus spécifiquement à la cellule de Grâce-Hollogne.
Le 17 juillet 1995, la cellule de Grâce-Hollogne a envoyé au BCR un fax, comprenant notamment le fax que Grâce-Hollogne avait reçu le 7 juillet 1995 de la brigade de Charleroi concernant les soupçons pesant sur M. Dutroux. Etant donné que ce dernier fax se terminait par le membre de phrase " Nous transmettons ces renseignements pour information dans le cadre de la disparition des deux enfants pour laquelle vous enquêtez ", on peut considérer qu'à partir de ce moment, l'on savait que M. Dutroux était un suspect potentiel. Dans le fax du 17 juillet, Grâce-Hollogne a demandé de plus amples renseignements concernant M. Dutroux.
Le 25 juillet 1995, le BCR a transmis toutes les informations manuelles et informatisées concernant M. Dutroux dont on disposait. Ces informations le décrivaient notamment comme étant " bien connu pour des faits de viol ".
* Le BCR est par ailleurs intervenu dans l'enquête le 7 août 1995, à la demande à la fois de M. Lesage et de M. Michaux. Le BCR a pris l'initiative d'organiser la réunion cruciale du 9 août 1995 et y a participé - la question de savoir si le BCR a dirigé ou non la réunion est controversée. Le BCR a donc participé au choix de la stratégie d'enquête qui a été suivie. Le rapport d'enquête confidentiel du 9 août 1995 a été envoyé, le 16 août 1995, au BCR et à toutes les brigades de gendarmerie qui étaient présentes le 9 août.
* Au cours des mois suivants, le BCR a été informé régulièrement des développements ultérieurs de l'enquête menée contre M. Dutroux, est intervenu, ainsi qu'il avait été prévu, dans l'approbation de l'opération " Othello " et a entretenu des contacts avec la cellule de Grâce-Hollogne. Nous renvoyons à ce qui a été précisé à ce sujet ci-dessus dans le cadre du dossier Julie et Mélissa.
* Le 19 septembre 1995, la juge d'instruction Doutrèwe a pris contact par téléphone et par écrit avec le BCR (désormais, la cellule disparitions) afin de lui demander comment la cellule pouvait l'aider dans l'enquête Julie et Mélissa. La cellule, en la personne du major Decraene, a répondu par écrit, sans faire mention de l'opération " Othello " qui, à ce moment, était déjà en cours à Charleroi.
* La question est de savoir dans quelle mesure le BCR et la cellule disparitions (à partir du début du mois de septembre) se sont acquittés convenablement de leurs missions.
* Les missions d'appui, c'est-à-dire l'apport d'expertise, ont été relativement peu nombreuses dans l'enquête qui nous occupe. Il est évident qu'en 1995, la cellule n'avait pas encore le niveau requis pour pouvoir fournir véritablement un appui substantiel. Il est exact que le BCR n'accomplit pas de véritables missions de recherche ou n'en assume pas la direction. On peut néanmoins attendre du BCR, vu les moyens et le savoir-faire dont il dispose, qu'il soit en mesure d'établir des liens entre les dossiers. L'enquête sur les enquêtes a montré qu'il n'avait pas encore atteint ce niveau d'expertise à la mi-1996. On était parfaitement au courant, au BCR, de l'état de la question et des résultats obtenus dans les dossiers des différentes disparitions. Ce n'est qu'au moment où certains auteurs sont passés aux aveux que l'on s'est aperçu des liens existant entre divers dossiers. C'est également ce qui est apparu lors de la visite de la PJP de Bruges, le 10 novembre 1995, dans le cadre de l'affaire An et Eefje.
Le BCR s'est, en revanche, acquitté de certaines missions de coordination, du moins en ce qui concerne celles qui se rapportaient expressément à l'enquête qui nous occupe. Ainsi, on peut affirmer que la découverte et l'exploitation de la piste Dutroux par le BCR relèvent de " l'encadrement de certaines enquêtes de grande envergure s'étendant sur plusieurs unités", une définition courante pour un service d'appui. Selon l'esprit et la lettre de la loi, il faut procéder de manière à ce que la responsabilité de l'enquête demeure auprès des unités locales et que tous les devoirs d'instruction se fassent sous l'autorité et la direction des autorités judiciaires compétentes. Les membres du BCR qui ont assisté à la réunion du 9 août 1995 savaient très bien qu'une décision stratégique avait été prise à l'époque à l'insu des magistrats compétents et, a fortiori, sans leur approbation. Dans le meilleur des cas - c'est-à-dire à condition de se rallier à la thèse de M. Lesage -, on pourrait supposer que les magistrats compétents ont été mis au courant a posteriori.
Etant donné que le BCR assure une fonction de liaison avec le magistrat national, il aurait pu, en vue de la réunion du 9 août, demander l'avis de ces instances, compétentes pour les problèmes dépassant le cadre d'un arrondissement. On savait assurément très bien quel conseil on y aurait obtenu.
Même s'il n'appartient pas au BCR de décider du moment auquel il y a lieu d'informer la magistrature, il serait néanmoins indiqué que, dans le cadre de sa mission de coordination, d'appui et de contrôle, le BCR conseille aux unités de gendarmerie locales de respecter la loi et de se couvrir en se déchargeant des responsabilités sur ceux qui doivent les assumer. L'audition du responsable du BCR permet de conclure que cela se passe désormais ainsi.
La lettre de la juge d'instruction Doutrèwe du 19 septembre 1995 était une autre occasion de corriger ce manquement professionnel. Elle n'a pas été saisie.
Il ne fait aucun doute que le BCR a dû être au courant du fait que M. Michaux a été sommé à plusieurs reprises par ses supérieurs hiérarchiques de dresser un PV. Le BCR n'a pas davantage pris la moindre initiative en ce sens à l'égard de M. Michaux.
* Lorsque la cellule disparitions a été contactée par téléphone en décembre 1995 par le policier de La Louvière qui a été muté au SGAP un peu plus tard, ses membres ont, d'une part, été impressionnés par les informations fournies, mais ils se sont contentés, d'autre part, de conseiller au policier de contacter M. Michaux. Le résultat de ce contact a déjà été exposé et évalué. L'attitude passive de la cellule suscite étonnement et questions.
Pourquoi les informations en question n'ont-elles pas été transmises à la cellule de Grâce-Hollogne, où l'enquête menaçait à ce moment de s'enliser ? Pourquoi la cellule n'a-t-elle pas continué de suivre l'exploitation qui était faite des informations ou approfondi elle-même ces informations ?
Rassembler de la documentation et des informations et les rendre exploitables fait pourtant partie des tâches de coordination du BCR.
* Le 24 août 1995, le BCR a diffusé un avis de recherche non urgent à toutes les unités de gendarmerie. Cet avis était à la fois vague - il y était question de faits commis sur la personne de mineurs - et trompeur. Le but d'un avis de ce type est de permettre au BCR de recueillir toutes les informations possibles au sujet de l'intéressé. Les informations circulent donc à sens unique, c'est-à-dire en direction du BCR. La qualification " non urgent " sert à indiquer la différence par rapport à un avis de recherche urgent.
Il ressort de l'enquête de la commission d'enquête parlementaire que certaines unités de gendarmerie considèrent et traitent effectivement comme tels les avis qualifiés de " non urgents ". Il a été constaté que d'autres unités de gendarmerie, adoptant une interprétation plus restrictive encore, se bornaient à vérifier si l'avis de recherche présentait un intérêt quelconque pour leur région. Dans la négative, il était simplement ignoré.
C'est ainsi qu'ont agi un certain nombre de brigades de gendarmerie du district de Bruges. C'est une des raisons pour lesquelles cet avis n'est jamais parvenu aux enquêteurs de la PJP de Bruges qui enquêtaient sur la disparition d'An et Eefje.
L'avis de recherche non urgent présentait une autre lacune importante. En tant qu'instrument servant à collecter des informations complémentaires concernant un suspect donné, sa portée était forcément limitée. Il a en effet été adressé uniquement aux unités de gendarmerie, de sorte que près de la moitié des fonctionnaires de police de Belgique se sont trouvés exclus en tant que source potentielle d'informations complémentaires.
Il est ressorti des auditions que le BCR a abandonné cette technique de collecte d'informations.
3) L'enquête Sabine
Dans le cadre de cette enquête, la cellule disparitions du BCR a fourni un important travail d'appui, en parfaite conformité avec les tâches assignées au BCR.
En ce qui concerne les missions de coordination, il convient de renvoyer à nouveau aux informations du policier de La Louvière qui, à ce moment, travaillait depuis plusieurs mois déjà au SGAP.
Le 20 juin 1996, le fonctionnaire de police concerné transmet ses informations pertinentes à la cellule " Sabine " de la gendarmerie de Tournai.
Le 26 juin 1996, ces informations ont été évoquées à la première réunion de coordination dirigée par le juge d'instruction désigné depuis peu. Un membre de la cellule disparitions, qui participait également à cette réunion, a écarté ces informations, en les qualifiant de dépassées et d'inutilisables, puisque M. Michaux les avait déjà vérifiées. Outre que cette dernière considération était totalement inexacte, il paraît très étrange d'écarter aussi catégoriquement une piste possible dans une enquête qui, à ce moment, était dans l'impasse.
Le chef d'enquête de la cellule Sabine a reçu par la suite l'ensemble du dossier Dutroux du BCR. Dans la perspective de la réunion de coordination du 1er juillet 1996 qui a suivi, il en a retiré ce qui lui paraissait utile, à savoir les documents qui montraient que les enquêtes qui avaient été menées par le passé au sujet de M. Dutroux avaient été inutiles. Il a assumé devant la commission d'enquête la responsabilité de cette sélection, qui s'est avérée malheureuse par la suite.
Le BCR a cependant effectué, pour les besoins de l'enquête, un contrôle des documents afférents aux véhicules de M. Dutroux ainsi qu'une enquête sur sa famille. L'objectif était d'examiner s'il existait des liens entre M. Dutroux et la région de Tournai.
La cellule d'enquête Sabine n'a, à aucun moment, envisagé de prendre contact avec la BSR de Charleroi. Le superviseur de la cellule s'est cependant rendu à un moment donné à la gendarmerie de Charleroi dans le cadre de l'enquête sans être mandaté à cet effet par le juge d'instruction.
B. Le fonctionnement de la PJP
On a constaté, dans l'enquête sur les enquêtes que les membres de la PJP ont dirigé l'enquête au niveau policier dans les dossiers Julie et Mélissa, An et Eefje et Loubna Benaïssa.
En ce qui concerne l'enquête Julie et Mélissa, on s'est d'ores et déjà penché de manière approfondie sur la situation problématique dans laquelle se trouvait le commissaire Lamoque de la PJP, qui avait été désigné comme chef de l'enquête par le juge d'instruction Coumanne. Il n'était en fait pas du tout le chef de l'enquête mais plutôt le coordinateur de cette dernière. Même ce dernier terme est encore trop fort. En fait, le commissaire Lamoque a subi l'enquête, pour les raisons précisées ci-dessus et n'a pas été en mesure d'apporter quelque contribution positive que ce soit à cette dernière.
Dans le cadre de cette analyse, nous nous concentrons sur les enquêtes Loubna Benaïssa et An et Eefje, deux enquêtes dont la PJP avait effectivement la maîtrise.
1. L'enquête Loubna
a) L'organisation de l'enquête
La PJP est intervenue dans l'enquête le 10 août 1992, cinq jours après le signalement de la disparition de Loubna. La date du 10 août 1992 est quelque peu douteuse. Le supérieur hiérarchique du chef d'enquête de la PJP aurait, selon ce dernier, participé à l'enquête dès le 6 août 1992, ce que nie le premier. Aucune initiative n'a en tout cas été prise par la PJP entre les 6 et 10 août 1992.
A ce moment, la police communale d'Ixelles (à laquelle avait été faite la première déclaration) et la gendarmerie de Bruxelles (à laquelle avait été faite la seconde déclaration) avaient déjà accompli les devoirs d'enquête de base (enquête de voisinage, audition de témoins).
On ne peut pas parler d'une stratégie d'enquête précise :
* On n'a guère ou pas accordé d'attention à certains témoignages et d'éventuels suspects n'ont jamais fait l'objet d'une enquête approfondie.
* Au cours des premiers jours, toute l'énergie des enquêteurs s'est focalisée sur le suspect G. En raison également du manque de direction claire dans le chef du parquet, on a eu l'impression que la PJP agissait en fonction de ses propres convictions, mais sans plan d'enquête bien arrêté. Les supérieurs hiérarchiques du chef de l'enquête ne sont intervenus à aucun moment dans l'enquête, même pour l'orienter. En tout cas, on ne s'est guère préoccupé des apostilles du parquet. C'est ainsi que la PJP a n'a pas donné suite à une apostille sans équivoque du 24 août 1992, à savoir celle qui la chargeait de procéder à une confrontation avec un suspect et d'organiser une réunion à laquelle participeraient la gendarmerie de Bruxelles, la PJP et la police d'Ixelles.
* Une autre illustration du manque de coordination interne au sein de l'équipe d'enquêteurs de la PJP est le fait que les résultats de l'analyse des traces réalisée par le laboratoire de la PJP, ont été purement et simplement déposés au greffe sans que le chef d'enquête n'en sache rien.
* La PJP a déconseillé à la famille de la victime de s'adresser à un avocat. Cela aurait pourtant pu entraîner une constitution de partie civile auprès d'un juge d'instruction, ce qui aurait pu avoir d'emblée pour conséquence qu'un juge d'instruction aurait participé à l'enquête et qu'il aurait été possible de prendre des mesures coercitives éventuelles.
* La PJP a également déconseillé à la famille de prendre contact avec la gendarmerie.
Un membre de l'équipe d'enquête de la PJP a fait comprendre clairement à la police communale, le 14 août 1992, que la PJP se chargeait d'effectuer l'enquête et que la police communale n'était plus censée explorer certaines pistes.
* En septembre 1992, l'enquête s'est enlisée et rien n'indique que, par la suite, les enquêteurs aient encore pris des initiatives pour la relancer. En septembre 1992, la PJP ne disposait pas encore de la technique de l'analyse criminelle. Cette technique n'a pas non plus été utilisée ultérieurement, alors qu'elle était pourtant devenue disponible.
* Le fait de n'avoir pas requis un juge d'instruction - une décision prise par le parquet - et l'absence de direction claire dans le chef du parquet ont favorisé l'attitude arbitraire de l'équipe d'enquêteurs de la PJP.
Conclusion : la minceur du dossier est l'illustration du manque d'engagement qui caractérise ce dossier. On n'observe aucune stratégie au niveau de l'enquête.
* Il n'a manifestement jamais été envisagé de procéder à une enquête de voisinage avec contrôle approfondi des suspects potentiels.
Le parquet n'y a pas pensé, mais les enquêteurs de la PJP n'ont, eux non plus, jamais pris la moindre initiative en ce sens.
* La légèreté du dossier est la preuve la plus évidente du fait que l'enquête n'a pas été menée de manière approfondie.
b) Le déroulement de l'enquête
La manière dont la PJP a effectué l'enquête prête le flanc à la critique, tant du point de vue organisationnel que du point de vue technique.
- Les apostilles du magistrat du parquet compétent n'ont pas toujours été exécutées.
De ce fait, les services de police ont omis de procéder à une confrontation en vue de vérifier un alibi et de coordonner leur action (notamment en matière d'échange d'informations).
- Une analyse des différentes pistes a été effectuée, mais ses résultats n'ont pas été examinés.
- Le soin de procéder à l'enquête de voisinage a été laissé en grande partie à la police communale d'Ixelles et les suspects potentiels n'ont pas fait l'objet d'une analyse secondaire plus approfondie, pourtant nécessaire.
- Il n'a pas non plus été procédé, du moins de manière systématique, à une enquête auprès des passants.
- L'information concernant la plaque d'immatriculation n'a pas non plus été vérifiée de façon approfondie.
2. L'enquête An et Eefje
a) L'organisation de l'enquête
- La PJP de Bruges a mené une enquête réactive classique et accompli tous les actes d'instruction prévus dans ce cadre.
Toute l'enquête était centrée sur la collecte et l'analyse minutieuse des informations reçues.
Des commissions rogatoires, parfaitement préparées et exécutées, ont également été envoyées à l'étranger.
Lorsque le nombre d'informations utilisables a commencé à diminuer, on a essayé de développer de nouvelles idées par le biais d'une réunion élargie avec la cellule disparitions, qui a été organisée le 10 novembre 1995.
Il est frappant de constater que ni la PJP ni la cellule disparitions n'ont cherché à établir un lien entre la disparition d'An et Eefje et les autres disparitions.
- Bien qu'aucune cellule mixte n'ait été créée, la collaboration entre les services de police était correctement organisée, ce qui était incontestablement la conséquence de la tenue régulière de réunions de coordination. A la lumière de cette constatation, il est étonnant que la PJP n'ait pas fait appel à l'hélicoptère de la gendarmerie.
b) La conduite de l'enquête
- L'équipe d'enquêteurs de la PJP a parfaitement bien assuré l'exécution technique des actes d'instruction, assistée en cela par la G et la police communale pour certains actes d'instruction.
C'est ainsi que tous les témoins qui auraient pu se trouver à proximité de l'endroit présumé de la disparition, qui avaient déjà été interrogés par la police communale, ont été réinterrogés par la PJP, et ce, afin de ne négliger aucun indice.
Les faits et gestes ainsi que les alibis des suspects potentiels ont été vérifiés très minutieusement. On a utilisé à cet effet, notamment, un Zoller-Malicieux.
- Malgré ces constatations positives, on ne peut toutefois perdre de vue qu'une piste importante a été négligée, à savoir le témoignage concernant la Citroën CX. Ainsi qu'il a déjà été souligné, cette piste aurait pu mener à Dutroux.
- Il est également frappant que la PJP n'ait jamais envisagé de recourir à la technique de l'analyse criminelle, même pas lorsqu'elle ne recevait plus de nouvelles informations et que l'enquête était dans l'impasse.
3. Problèmes d'organisation de la PJP mis en lumière par l'enquête
Les membres de la police judiciaire sont répartis en brigades qui sont, actuellement, au nombre de 24. Si l'ensemble des brigades exercent toutes les fonctions de police judiciaire classiques, la 23e brigade, dont la création est récente, est spécialement chargée de la recherche des infractions relevant du grand banditisme et du terrorisme.
Au sein des brigades, les agents de police judiciaire sont des inspecteurs et des commissaires.
La police judiciaire comprend également quatorze laboratoires de police scientifique et technique dont les fonctions consistent à rechercher, identifier et analyser, par des méthodes scientifiques et techniques, les indices et les traces matériels des infractions. L'audit sur les services de police qui a était effectué à la fin des années 1980 aurait révélé le caractère lacunaire de ces laboratoires dont l'équipement serait insuffisant, trop peu performant et le personnel sous-qualifié.
Le compétence des membres de police judiciaire s'étend à l'ensemble du territoire et elle n'est pas limitée aux frontières des arrondissements judiciaires.
La police judiciaire n'a pas une unité d'organisation et de direction. Chaque procureur du Roi dirige sa brigade, avec une relative grande autonomie. Il n'existe donc pas véritablement de corps de police judiciaire mais seulement un ensemble de services qui accomplissent, selon une organisation propre, des missions identiques. Il convient de noter que la fonction de commissaire général n'est pas une fonction de direction de l'ensemble des brigades mais plutôt une fonction de centralisation et de coordination.
L'audition du commissaire général de la police judiciaire a soulevé des questions cruciales au niveau des moyens et de la survie de la police judiciaire.
- En tant qu'organisation policière, la PJP manque manifestement d'unité au niveau de l'autorité et du commandement, même à présent que la nouvelle loi sur la PJP a été votée. Les brigades opèrent de manière relativement autonome, souvent sans véritable commandement. Plus que la gendarmerie, la PJP s'est ralliée à la philosophie et au concept du SGAP. Le transfert de nombreuses compétences du commissariat général au SGAP a eu pour effet de priver le corps d'un service de soutien opérationnel qui doit également assurer la coordination des enquêtes par-delà les arrondissements.
La nouvelle loi relative à la PJP enlève au commissaire général toute possibilité de diriger réellement le corps. Le pouvoir réel est aux mains des commissaires en chef qui, contre toute logique au sein d'un service de police, se sont constitué des baronnies. La situation est carrément dramatique en matière de respect de la discipline et d'exercice du pouvoir disciplinaire. Bien qu'il existe d'innombrables occasions d'intervenir contre certaines brigades et certains membres de la PJP, force est de constater que l'inspection générale ne réagit pas, alors que le commissaire général ne le peut pas et que certains commissaires en chef ne veulent pas réagir. Cela explique pourquoi, dans certaines brigades, la perte du sens des normes a pris de telles dimensions que la légitimité du corps est gravement mise en péril.
- Cette évolution inquiétante qui, dans certaines brigades, est la conséquence d'une escalade qui dure depuis des années, s'oppose à la constatation positive qu'à titre individuel, certains membres du corps font preuve d'un grand zèle et d'une grande compétence.
C. Le fonctionnement de la police communale
Dans les enquêtes qui nous occupent, les services de police communaux ne sont intervenus de façon essentielle que dans deux cas.
La police communale de Charleroi est intervenue sur un certain nombre de points cruciaux dans le cadre du volet de l'enquête Julie et Mélissa transféré à Charleroi ainsi que dans les enquêtes sur M. Dutroux.
Dans l'enquête Loubna Benaïssa, la police communale d'Ixelles a joué un rôle considérable.
1. La police communale de Charleroi et les enquêtes sur M. Dutroux
- En novembre 1992, M. Dutroux s'est rendu coupable d'un attentat à la pudeur sur de petites filles à la patinoire à Charleroi. Appelée sur les lieux, la police communale de Charleroi a interpellé M. Dutroux et effectué un certain nombre de recherches sur sa personne dans le fichier d'informations, mais elle n'a finalement pas rédigé de PV.
Il semblerait que la police communale n'était pas informée du statut de libéré conditionnel de M. Dutroux (depuis le 6 avril 1992). Cet incident aurait pourtant permis d'entamer une procédure de révocation de la liberté conditionnelle. Les autorités locales sont en effet tenues d'informer le ministre de la Justice de tous les faits pouvant conduire à une révocation de la liberté conditionnelle (arrêté royal du 17 janvier 1921, article 13).
Le fait que la police communale de Charleroi n'était pas informée du statut de M. Dutroux indique ou bien que le directeur de la prison de Mons avait négligé d'informer le bourgmestre de Charleroi de la libération conditionnelle de M. Dutroux ou bien que les autorités communales de Charleroi, y compris la police communale, avaient fait preuve de négligence lors de l'enregistrement du statut de M. Dutroux. Dans le premier cas, il s'agit d'une preuve supplémentaire du cloisonnement au sein de l'administration de la justice pénale (voir plus loin).
- Le 5 novembre 1995, M. Dutroux a comparu devant la police communale de Charleroi pour vols et séquestration de trois jeunes gens majeurs. La police n'a pas immédiatement procédé à son arrestation. Il n'a été arrêté que le 6 décembre 1995 après avoir été interrogé le jour même par la PJP. Assez curieusement, le parquet n'a mis le dossier des vols et de la séquestration à l'instruction que le 6 décembre 1995 auprès du juge d'instruction Lorent.
L'inspecteur De Windt, qui a interrogé M. Dutroux, avait certes quelques soupçons à l'égard de M. Dutroux, notamment en raison de ses antécédents judiciaires.
Après avoir appris l'arrestation de M. Dutroux, le 12 décembre 1995, et s'être rendu, avec Mme Troch, auprès du juge d'instruction Lorent, M. Michaux a repris son enquête sur M. Dutroux. L'inspecteur De Windt a proposé d'aider M. Michaux, mais ce dernier n'a manifestement pas répondu à cette offre. Il est apparu, par la suite, que le commissaire adjoint De Windt était très au fait de la personnalité de M. Dutroux et de sa participation éventuelle aux enlèvements. M. Michaux ainsi que les magistrats concernés de Charleroi ne paraissaient cependant pas s'intéresser à l'aide qu'il pouvait apporter.
- Le 29 mars 1994, M. Dutroux a obtenu du commissaire en chef de Charleroi l'autorisation de détenir une arme à feu de défense, une 22.LR. Ce permis a été délivré sans que soit menée une enquête concernant la personnalité du demandeur et sans que soit consulté le casier judiciaire. Le 14 mars 1997, un conseiller du ministre de la Justice a qualifié ces faits de faute grave dans le chef de la police de Charleroi.
C'est dans les mêmes circonstances que M. Martin s'est vu délivrer un permis par la police de Lobbes le 9 septembre 1994.
2. La police communale d'Ixelles et l'enquête Loubna
Ainsi qu'il a déjà été souligné dans l'enquête sur l'enquête Loubna Benaïssa, la police communale d'Ixelles et plus particulièrement l'assistante de police qui a mené l'enquête pour la police communale ont fourni un travail très appréciable sur le plan professionnel, principalement à l'égard de la famille Benaïssa.
Il n'en demeure pas moins que l'intervention de la police d'Ixelles est sujette à certaines critiques dans ce dossier :
* La hiérarchie n'est jamais intervenue dans ce dossier. L'enquête a été laissée à l'entière responsabilité de l'assistante de police.
* La section judiciaire de la police communale d'Ixelles n'est intervenue que de façon sporadique et ponctuelle pour certains devoirs d'enquête.
* Il n'est pas aisé de déterminer si l'enquête de voisinage a été effectuée convenablement. Les agents ayant accompli des devoirs d'enquête dans ce cadre n'ont fourni que des rapports verbaux. Sous l'angle professionnel, cette attitude est difficilement défendable.
* Aucun chien n'a été utilisé immédiatement après la disparition.
D. Evaluation générale du fonctionnement des services de police dans le cadre des enquêtes
1. La collaboration entre les services de police
La rivalité entre les services de police est un mal ancien.
Outre les rivalités et la concurrence entre les services de police, l'enquête sur l'enquête a également révélé qu'il existait souvent, au sein des services de police, des formes de rivalité aux conséquences négatives.
C'est ainsi que nous avons pu constater que, dans l'enquête Loubna Benaïssa, les relations entre le commissaire Molenberg et le chef d'enquête Colson étaient extrêmement tendues, voire carrément mauvaises, ce qui a nui à la qualité de l'enquête, étant donné que M. Colson se soustrayait sans cesse aux directives de sa hiérarchie.
- Dans l'enquête sur M. Dutroux à Charleroi, on n'avait pas précisé au chef d'enquête Michaux qui était l'officier dirigeant à qui il devait rendre des comptes. Bien que le commandant Schot ait été désigné, début septembre, en tant qu'officier compétent, l'ancien officier dirigeant, le commandant Legros, ne cessait d'intervenir dans l'enquête de M. Michaux. Il en est résulté qu'il n'y avait aucune direction et que M. Michaux jouissait d'une grande liberté, à telle enseigne qu'il a pu se permettre d'ignorer plusieurs ordres lui enjoignant de dresser un PV, et ce, sans la moindre réaction de la part de ses supérieurs hiérarchiques.
- La hiérarchie de la police contribue grandement à générer, cultiver et entretenir des rivalités et des tensions au sein des services de police.
- Dans les enquêtes qui ont été analysées, la rivalité entre les services de police a de nouveau eu, dans certains cas, un effet contreproductif.
* Dans le dossier Loubna, aussi bien l'accueil des victimes, la collaboration entre les services de police, l'utilisation de certains informateurs que l'exploration de certaines pistes d'enquête ont été conditionnés par le fait que l'équipe d'enquête voulait contrer un autre corps de police.
* Dans le dossier Julie et Mélissa, à Liège, certaines informations n'ont pas été communiquées au commissaire de la PJP qui était censé diriger ou, à tout le moins, coordonner l'enquête, cette situation étant due, en partie, à son éloignement géographique de la cellule de Grâce-Hollogne et à un manque de dynamisme dans son chef.
A Charleroi, la BSR avait à ce point verrouillé l'enquête contre M. Dutroux que toute collaboration était manifestement exclue. Les trois services de police disposaient pourtant d'informations très intéressantes concernant M. Dutroux. L'absence de collaboration a atteint un sommet dans l'affaire d'Obaix, la PJP ayant fait preuve d'une prévenance étonnante à l'égard de la BSR, au point de s'abstenir de toute enquête concernant M. Dutroux afin de " ne pas gêner " la BSR dans son enquête.
Certaines enquêtes de même que les auditions de certains témoins ont montré que lorsqu'un magistrat mène l'enquête avec fermeté, la rivalité entre les services de police disparaît largement ou profite même à l'enquête.
L'échange déficient d'informations entre les services de police, même sous le contrôle de la magistrature, constitue toujours un problème structurel. L'enquête sur les enquêtes fait apparaître que non seulement l'échange d'informations est inexistant ou déficient, mais qu'en outre, même lorsque l'information est transmise, elle n'est pas exploitée. C'est ainsi que les diverses cellules d'enquête n'ont pas exploité les informations communiquées par le policier de La Louvière. Le chef d'enquête de Charleroi a même été jusqu'à y voir la preuve qu'il y avait des fuites au sein de la gendarmerie.
La collaboration entre les services de police dans le cadre d'enquêtes concrètes peut être institutionnalisée par la création de cellules d'enquête mixtes. Il est toutefois essentiel que la position de tous les fonctionnaires de police concernés soit définie de façon claire et précise.
Tel n'était absolument pas le cas dans l'enquête Julie et Mélissa en ce qui concerne la relation entre le membre de la PJP de Liège qui était supposé diriger et coordonner l'enquête et la direction de la cellule de Grâce-Hollogne.
L'article 8 de la loi sur la fonction de police dispose en effet que, dans l'exécution de leurs missions, les fonctionnaires de police sont placés sous la direction exclusive des supérieurs du service de police auquel ces fonctionnaires appartiennent.
Mais l'article 8 prévoit également une solution : il peut être dérogé à cette disposition moyennant des accords exprès conclus avec d'autres services de police.
2. L'émergence d'une fonction policière
Le développement de la police proactive s'inscrit dans cette perspective. " Si traditionnellement la recherche des infractions était essentiellement réactive, il se manifeste de plus en plus sous une forme proactive qui s'attache à découvrir des faits non encore dénoncés, voire même non encore commis mais sur le point de l'être. La recherche proactive se développe sur le mode de l'anticipation et de la définition de choix préalables. Ils empruntent ses données et ses concepts à l'économie et à la gestion. Le développement de la police proactive a produit, compte tenu du vide législatif en ce domaine, un déplacement du centre de gravité de l'enquête judiciaire vers la police ". C'est au niveau de la police que des choix sont réalisés, que les cibles sont fixées que les informations sont rassemblées, stockées et croisées et que les dossiers sont constitués. " Le judiciaire n'intervient plus qu'à l'issue de ce processus afin de formaliser un dossier dont la constitution a très largement échappé. Dans les faits, il est privé tant de la direction que du contrôle de l'enquête. " (1).
(1) Ch. De Valkeneer, Les rapports entre les services de police et les autorités judiciaires, in L'affaire Dutroux. La Belgique malade de son système, Bruxelles, 1997, pp. 140-141.
3. Les techniques spéciales d'investigation
Une observation mérite d'emblée d'être formulée : si, le recours à des techniques particulières d'enquête peut dans certains cas se révéler indispensable, il convient de connaître que ce sont le plus souvent des renseignements recueillis sur le terrain, dans les premières heures, sans autre moyen que la vigilance et l'attention, qui se sont révélés le plus utile. L'assistante de police d'Ixelles a, elle-même, retracé la piste de P. Derochette dès le 14 août 1992. Le premier maréchal des logis Pettens a rassemblé dès 1993 un ensemble de renseignements décisifs sur M. Dutroux. Laetitia a été retrouvée par la mémorisation d'un numéro de plaque minéralogique.
Les techniques particulières d'enquête sont appliquées lorsqu'il y a un suspect. Il convient de préciser ce point, dans la mesure où elles ne constituent pas, contrairement à ce que l'on pense parfois, de la recherche proactive. Le lieutenant-général Deridder l'a bien confirmé.
Les techniques particulières d'enquête sont l'observation, c'est-à-dire la mise sous surveillance, l'enregistrement et/ou les écoutes téléphoniques, le recours à des informateurs 1/4
On les utilise généralement simultanément, ce qui montre encore combien l'opération Othello paraissait improvisée.
Le rôle du procureur du Roi est de s'assurer que ces techniques, qui sont attentatoires à la liberté individuelle et à la vie privée, ne soient pas utilisées de manière arbitraire et n'entraîne pas des dérives policières.
Il doit vérifier, tout particulièrement, si les conditions fixées par la circulaire ministérielle du 24 avril 1990, modifiée le 5 mars 1992, sont remplies.
Il doit vérifier aussi le double critère de proportionnalité et de subsidiarité, c'est-à-dire s'assurer que l'affaire est suffisamment importante et que les techniques habituelles sont insuffisantes au regard de la gravité du fait.
Les opérations qui recourent à des techniques particulières d'enquête sont couvertes par la confidentialité tandis que les magistrats doivent assurer le suivi des informations qui sont découvertes au cours de l'observation. Il faut cependant reconnaître que tel est rarement le cas, comme à Charleroi.
Ces observations doivent donner lieu à la rédaction d'un PV qui sera transmis au parquet. En fonction de la teneur de celui-ci, il reviendra au parquet d'y donner suite en ouvrant une information ou en mettant le dossier à l'instruction.
La circulaire ministérielle ne prévoit pas toutefois pas que l'information récoltée par le recours à une technique particulière d'enquête doit circuler de parquet à parquet.
Nous avons vu que le rapport Othello communiqué au substitut de Charleroi le 25 octobre 1995, étaient en infraction par rapport aux obligations qui incombent au service de police au terme de la circulaire du 24 avril 1990.
L'utilisation d'une technique spéciale d'investigation n'a de sens que si cette technique est mise en oeuvre avec professionnalisme.
Or, il est manifeste que la manière dont les observations ont été effectuées, en 1993 et en 1995, dans le cadre des opérations Décime et Othello n'a guère été judicieuse.
On se reportera aux observations formulées par ailleurs à ce sujet.
Les magistrats se sont bornés à procéder à un contrôle formel de la légalité des techniques d'investigation utilisées.
4. Le recours à des indicateurs
L'enquête sur l'enquête confirme une fois de plus les problèmes classiques que pose le recours à des indicateurs.
Les indicateurs exploitent la rivalité entre les services de police pour les utiliser les uns contre les autres.
L'enquête Loubna illustre clairement cette façon de procéder. Un indicateur " black listed " a même réussi à attiser et exploiter la rivalité entre les services de police.
Chaque fonctionnaire de police " gère " son (ses) indicateur(s). Ce sont essentiellement les indicateurs non enregistrés qui posent des problèmes. En fin de compte, ceux-ci veulent et doivent, eux aussi, être protégés, sans que cette protection soit assortie des mêmes garanties que lorsqu'il s'agit d'indicateurs enregistrés.
L'enquête sur M. Dutroux menée à Charleroi montre que cela peut créer des situations fâcheuses.
$ 2. LE VOLET JUDICIAIRE
A. La place de la victime dans le procès pénal
" La victime souffre de l'infraction plus encore que la société qui est une abstraction au nom de laquelle se rend la justice " (1).
(1) M. FRANCHIMONT, La victime dans le procès pénal, JT, 1997, p. 121.
1. Un message convergent
Dans les différentes enquêtes, les victimes nous livrent un message convergent.
a) Un accueil mitigé
Qu'il s'agisse des parents ou des amis, les victimes ont été confrontées à la même situation. Pour certaines, l'accueil fut mitigé, voire franchement déplaisant. Dans le dossier de Loubna Benaïssa, la question de la langue fut évoquée comme obstacle à la compréhension, ce qui dans une ville multiculturelle comme Bruxelles pose problème.
Au terme de l'article 46 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, " les services de police mettent les personnes qui demandent du secours ou de l'assistance en contact avec des services spécialisés. Ils portent assistance aux victimes d'infraction, notamment en leur procurant l'information nécessaire ". Cette obligation légale semble avoir été respectée de manière fort différente dans les différents dossiers. Il est à noter que la circulaire openbare orde/ordre public du ministre de l'Intérieur du 29 mars 1994 précise comment cette fonction d'assistance doit se concevoir.
b) Une certaine forme de marginalisation
Tout au long de l'enquête ou de la non-enquête, les victimes ont souvent été infantilisées, dépossédées, déresponsabilisées. Les différents acteurs du système judiciaire, à l'exception sans doute des policiers proches du citoyen, traduisent dans leur attitude la position du système de justice pénale selon laquelle la victime n'a pas de place dans le procès.
Les rencontres ont été rares et fugaces avec les autorités judiciaires. Moins d'une dizaine dans le dossier Julie et Mélissa, ce qui peut paraître dérisoire. La famille Benaïssa n'a eu quasiment aucun contact avec les substituts du parquet de Bruxelles. En outre, il n'est pas normal que les victimes doivent attendre, parfois des semaines, pour rencontrer les responsables de l'enquête. Aux Pays-Bas, le chef d'enquête doit inscrire dans un procès-verbal ce qu'il a fait pour aider les victimes.
Faut-il dès lors s'étonner que, dans ce contexte, les victimes s'engagent dans des enquêtes parallèles ? Les propos de la maman de Mélissa, entendus à la commission, pèsent lourd : que doivent faire les parents, rongés d'angoisse et de douleur ? Rien, il faut attendre, faire confiance, encore et toujours. Mais les parents veulent agir, chercher, collaborer. Leur imposer une attitude passive d'attente est inhumain et inutile.
c) Qui est juge de leur intérêt ?
Dans le droit fil de la logique du système inquisitoire, les autorités judiciaires s'estiment être l'interprète de l'intérêt des victimes. Pour louable qu'elle soit, cette attitude pose problème. Nous en prendrons deux exemples.
Afin de préserver " la paix des foyers ", les juges d'instruction ne disent pas aux familles que des enquêtes se déroulent sur elles-mêmes dans la mesure où, dans ce type d'affaires, les soupçons se dirigent aussi vers le milieu familial de l'enfant. Ne serait-il pas préférable, en définitive, de signaler ce fait aux familles, de leur dire la vérité, plutôt que de taire ces enquêtes, de les enfouir dans le mutisme et, partant, de créer les soupçons ? Une telle attitude s'inscrirait davantage dans la voie de la responsabilité.
L'autre exemple concerne une question très délicate, qui s'est posée dans le dossier de Julie et Mélissa, à propos de la demande des parents adressée au juge d'instruction de voir le corps de leur enfant après l'autopsie. Sur base d'avis, le juge d'instruction n'a pas accédé à leur demande car le spectacle était inhumain. En définitive, ne revient-il pas aux parents eux-mêmes de juger et de décider de la manière de faire leur deuil ? Une lettre adressée spontanément à la commission parlementaire d'enquête pose bien le problème : " Une des demandes des parents de n'avoir pas reçu de réponses est celle qui concerne le refus par les autorités judiciaires 1/4 de leur laisser revoir leur enfant alors qu'ils le désiraient. Ce refus se fonde, nous semble-t-il, sur une méconnaissance des besoins des parents en deuil. La nécessité de revoir, d'identifier par soi-même, de veiller le corps du disparu est un besoin fondamental des personnes frappées par la mort d'un proche pour que puisse s'opérer le travail de deuil qui va leur permettre de s'adapter à la perte et de continuer à vivre 1/4 Des témoignages de parents expriment la douleur, la révolte, la rage et l'impossibilité de sortir de son chagrin lorsque la justice ou les services de police interdisent de revoir un enfant décédé de mort accidentelle ou de mort violente. En revanche, les parents qui ont pu forcer cette interdiction, avec parfois un certificat médical pour couvrir la responsabilité des représentants de la justice, expriment leur satisfaction et l'apaisement que ces retrouvailles leur ont permis de connaître. " (1).
(1) Lettre du 19 décembre 1996 du docteur Jean-Yves Hayez et du docteur Pierre Rousseau.
2. L'assistance aux victimes
Ni les policiers, ni les magistrats ne sont, en règle générale, des travailleurs sociaux ou des psychologues particulièrement préparés à entendre et à soutenir la détresse des gens. Telle est d'ailleurs la raison pour laquelle des services d'accueil aux victimes ont été crées au sein de chaque parquet par une circulaire ministérielle du 13 juillet 1993. Ces services d'accueil des victimes ont une fonction de sensibilisation, de signalement, d'orientation, d'accueil et d'assistance.
Dans les enquêtes examinées, les services d'accueil des victimes n'ont guère joué de rôle. Ou bien ils n'existaient pas au moment des faits ou bien ils ne disposaient pas des moyens matériels pour accomplir leurs missions. Ce fut le cas lors de la disparition de An et Eefje.
Certains grands corps de police ont également créé un service d'accueil des victimes. Ces services dispensent une aide et une formation aux fonctionnaires de police dans le cadre de leur mission générale d'accueil des victimes. Cette mission peut être décrite comme suit : accueil et première assistance, mention dans le PV des desiderata de la victime en matière de réparation du préjudice, offre d'une aide pratique, orientation vers des services d'aide et d'information en ce qui concerne, entre autres, la procédure et finalement reprise de contact avec la victime. Actuellement, on dispose donc, enfin, des services d'assistance aux victimes. Ils relèvent des Communautés et dispensent une aide psychosociale aux victimes.
Certaines questions structurelles continuent néanmoins à se poser. D'une part, les services d'aide aux victimes doivent-ils attendre que les familles prennent contact avec eux ou ne convient-il pas qu'ils agissent davantage d'initiative, sans toutefois forcer la demande ? D'un autre côté, certains témoins entendus à la commission ont signalé qu'en ce qui concerne l'accompagnement des victimes, ce n'était pas le vide mais peut-être le trop plein : de multiples services interviennent sans coordination, avec un effet de harcèlement plutôt que d'aide réelle.
3. L'accès au dossier pour la partie civile
Les parents de Julie et Mélissa ont, à maintes reprises, demandé une chose qui paraît aujourd'hui élémentaire : savoir où en est l'enquête, vers où elle se dirige, que fait-on ?
a) Un droit élémentaire non reconnu
Dans l'état actuel du droit, dominé par une logique inquisitoire au terme de laquelle l'instruction préparatoire est unilatérale, c'est-à-dire non contradictoire, la partie civile n'a pas accès au dossier : elle n'a donc pas accès à ce qui la concerne directement. La victime est ainsi privée de son droit de savoir, de suivre le déroulement du travail que l'on fait pour elle, en son nom, dans son intérêt. Aucune disposition de droit national ou international ne lui reconnaît ce droit, pas même les articles 6.1 ou 6.3. de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le message de la maman de Mélissa devant la commission est à cet égard significatif de cette " mise à l'écart " de la victime : " Nous étions là avec notre drame ".
En fait, la partie civile ne peut prendre connaissance du dossier pour la première fois que 48 heures avant l'audience de la chambre du conseil qui statue sur le règlement de la procédure, soit à la fin de l'instruction (article unique de la loi du 25 octobre 1919). Si un appel est ensuite interjeté devant la chambre des mises en accusation, la partie civile aura accès au dossier 10 jours avant l'audience (article 223 CIC).
b) Le pouvoir discrétionnaire du procureur général
En vertu de l'article 125 de l'arrêté royal du 28 décembre 1950 portant règlement général sur les frais de justice en matière répressive, le procureur général peut cependant autoriser la communication du dossier d'instruction. Comme cela a été rappelé avec véhémence lors de l'audition du procureur général de Liège devant la commission, le procureur général exerce à cet égard un pouvoir discrétionnaire : il peut refuser l'accès au dossier, il peut l'autoriser sans réserve ou l'assortir de conditions et de limites. Toutefois, comme le rappelle le procureur général J. Velu, " le pouvoir discrétionnaire attribué aux procureurs généraux près les cours d'appel par l'article 125 du règlement général sur les frais de justice en matière répressive n'est pas absolu. Tout pouvoir dans un État de droit doit être exercé aux fins pour lesquelles la loi le confère à l'autorité qui en est investie. " (1). Théoriquement, la décision du procureur général peut donc faire l'objet d'un recours. Si pareil recours est recevable, il est le plus souvent déclaré non fondé : puisque la décision du procureur général est discrétionnaire, seul un abus de droit manifeste, un excès ou un détournement de pouvoir permettrait de conclure au bien fondé du recours (2). En définitive, la victime est donc dépendante du bon vouloir du procureur général. Le procureur général de Liège a donné à l'avocat des parents de Julie et Mélissa un accès limité aux dossiers, en retirant de celui-ci les pièces qui concernaient la vie privée de certaines personnes dont le nom avait été évoqué dans l'enquête. Un recours judiciaire a néanmoins été introduit devant le président du tribunal statuant en référé à Bruxelles mais les parents ont été déboutés de leur demande par une ordonnance du 20 décembre 1995 (3).
(1) J. VELU, Représentantion et pouvoir judiciaire, Discours prononcé à l'audience solenelle de rentrée de la Cour de cassation le 1er septembre 1996, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 73, note 162.
(2) Bruxelles, 19 septembre 1996, JLMB, 1996, 1455-1459.
(3) Civil Bruxelles (référé), 20 décembre 1995, Journal de procès, no 296, pp. 29-30.
Dans le dossier de Loubna, aucun avocat n'était là jusqu'en août 1996, pour exprimer la demande.
B. Les autorités judiciaires
1. Le cloisonnement au sein de l'administration de la justice pénale
a) Les divers échelons et acteurs de l'administration de la justice pénale (recherche et poursuite, instruction, fixation du taux de la peine, exécution de la peine) fonctionnent de manière indépendante. Il n'existe aucune connexion transversale permettant, par exemple, que des informations essentielles, qui seraient déterminantes pour la qualité de l'administration de la justice pénale, soient transmises à l'échelon concerné.
Le dossier de M. Dutroux constitue, à cet égard, un enchaînement exemplaire d'occasions manquées, qui ont fait que l'on n'a pas pu mettre fin à temps à ses activités criminelles.
C'est ainsi que la police communale n'a pas informé le parquet des faits qui se sont produits à la patinoire de Charleroi en novembre 1992.
La libération conditionnelle de M. Dutroux est un modèle de compartimentage au niveau de l'accompagnement. Il n'y a aucune interaction entre l'accompagnement psychologique et l'accompagnement social. Il n'existe aucune forme de collaboration de la part du médecin responsable. Des questions essentielles telles que la situation patrimoniale aisée de M. Dutroux et des lacunes telles que l'absence d'accompagnement social pendant une longue période, ne sont pas communiquées au parquet qui est responsable de l'exécution de la peine et du contrôle de l'exécution de la libération conditionnelle. En novembre 1993, il s'avère que M. Dutroux s'est rendu coupable de vols. Les magistrats qui traitent ce dossier ne profitent pas de l'occasion pour démarrer la procédure de révocation de la libération conditionnelle.
En septembre 1995, le juge d'instruction Lorent, de Charleroi, reçoit une lettre - il s'avère par la suite qu'elle émane de la mère de M. Dutroux - dans laquelle il est dit clairement que celui-ci est impliqué dans l'enlèvement de mineures. En dépit des antécédents de M. Dutroux, le juge d'instruction n'exploite pas cette lettre. Il la transmet à un magistrat du parquet, qui charge la police communale de procéder à des vérifications et n'utilise plus cette lettre par la suite.
En décembre 1995, M. Dutroux a été arrêté pour vol et séquestration arbitraire. Une fois de plus, on n'a pas profité de l'occasion pour engager la procédure de révocation de la libération conditionnelle.
b) Il est frappant de constater que chaque échelon se cantonne aux affaires qui concernent son arrondissement, voire aux faits et au dossier dont il est saisi (le morcellement des dossiers en fonction des compétences territoriales). Ce phénomène a été observé tant dans le chef des services de police que dans celui des services judiciaires.
C'est ainsi que l'on a pu constater, que ce soit dans le dossier de Loubna ou dans le dossier Julie et Mélissa (tant à Liège qu'à Charleroi), que les magistrats s'étaient succédé rapidement pour traiter un même dossier (en raison, notamment, des vacances). Cette situation a entamé, en partie, la continuité des actes d'instruction et entraîné une mauvaise perception des informations recueillies.
La situation n'est guère plus brillante en ce qui concerne les services de police. On observe également un cloisonnement dans ces services, particulièrement en ce qui concerne l'information. Les dossiers examinés en contiennent également plusieurs exemples.
Dans l'affaire d'Obaix, il y a bien eu des contacts entre la police judiciaire et la gendarmerie à propos de l'éventuelle implication de M. Dutroux. Le membre de la BSR concerné n'a toutefois pas transmis ces informations à son coéquipier, qui menait l'enquête sur M. Dutroux et dont il savait qu'il cherchait, depuis des mois, une occasion d'effectuer une perquisition chez l'intéressé. Il n'aurait pas non plus fait mention des faits commis à Obaix.
Il est permis de s'interroger sur l'exactitude des déclarations des deux membres de la BSR, surtout en ce qui concerne le dernier point. Quoi qu'il en soit, la justification avancée devant la commission, à savoir que l'affaire d'Obaix n'était plus un dossier dont s'occupait la gendarmerie, témoigne de la manière très atomistique dont les dossiers ont été traités, ainsi que cela a été précisé ci-dessus.
Dans l'affaire Loubna, les trois services de police sont intervenus en alternance dans les différentes phases de l'enquête. En fin de compte, il n'y a pas eu le moindre échange concret d'informations utiles. Chacun des services est intervenu dans l'affaire et, en raison notamment de l'absence de direction appropriée de la part du ministère public, a agi comme il l'entendait.
Dans le dossier An et Eefje, l'avis de recherche non urgent du 24 août 1995, un avis interne de la gendarmerie, a été considéré comme non pertinent pour leur propre enquête par les brigades de gendarmerie concernées de Bruges, et, a fortiori, comme encore moins pertinent pour les autres enquêtes des autres services de police.
Dans le dossier de Sabine, les enquêteurs de Tournai sont partis du principe que la piste Dutroux serait traitée par la BSR de Charleroi. On n'a pas estimé utile de prendre contact avec les enquêteurs de Charleroi pour s'en assurer.
c) La segmentation, le cloisonnement sont devenus la règle bien plus que l'exception dans l'administration de la justice pénale.
Ce phénomène inquiétant énerve la justice pénale, étant donné que c'est précisément dans la synergie de ses différents échelons que celle-ci doit puiser sa force. On constate en outre que s'est implantée à tous les échelons, et surtout au niveau de la recherche et de la poursuite des infractions et au niveau de la fixation des peines, une culture dont l'essence consiste en ce que chaque service ou instance ne s'occupe que de ses affaires, sans se préoccuper le moins du monde de ce que les autres services ou instances ont pu accumuler en termes d'information et d'expérience. Si les services de police disposent d'un fichier central de données (tout au moins la gendarmerie, la police judiciaire, et le SGAP), la volonté et, surtout, la culture nécessaire font défaut pour procéder à des échanges d'informations, sur le plan interne, entre les services.
La police judiciaire a transféré au SGAP le rôle de service d'appui qui était assuré, auparavant, par le commissariat général, ce qui a réduit les problèmes liés au regroupement insuffisant des informations. Le SGAP et la gendarmerie (BCR) continuent toutefois de travailler trop chacun de son côté et se disputent le monopole de certains fichiers informatiques.
Une structuration claire s'impose, fût-ce dans le cadre plus large d'une refonte du paysage policier. Par ailleurs, il n'y a, au niveau de la justice, aucune forme de fichier de données, ce qui n'est pas sans avoir certaines conséquences importantes.
Tout d'abord, les parquets et les juges d'instruction sont entièrement tributaires, lorsqu'ils doivent orienter leur enquête ou définir leur stratégie, des informations fournies par les services de police. C'est là une situation malsaine, qui place la magistrature dans une situation de dépendance et qui hypothèque dès lors également les possibilités qu'elle a de diriger véritablement l'enquête.
Ensuite, cette lacune fait perdre bon nombre d'informations et d'éléments permettant de comprendre certaines affaires. Dans ce contexte, il est pratiquement impossible, pour les magistrats, de relier des dossiers entre eux, de comprendre la diversification des activités criminelles à laquelle se livrent les organisations criminelles. Il convient de tenir compte, à cet égard, du fait que les organisations criminelles répartissent leurs activités sur plusieurs arrondissements judiciaires et au-delà des frontières. En raison de leur compétence territoriale limitée (voir infra) et de l'absence d'une base de données centrale, les parquets et les juges d'instruction sont dans l'impossibilité d'établir des connexions entre différents dossiers. Il en résulte un " saucissonnage " des enquêtes judiciaires.
Cette (dés)organisation et cette manière de procéder entraînent la perte de nombreuses données importantes et créent des failles dans le système que certains exploitent habilement pour se soustraire aux recherches, aux poursuites et à l'exécution de la peine. Tel est certainement le cas en ce qui concerne les formes plus organisées de criminalité et, a fortiori, en ce qui concerne la criminalité organisée.
2. Le parquet
L'article 138 du Code judiciaire ainsi que l'article 1er de la loi du 17 avril 1878 contenant le titre préliminaire du Code de procédure pénale confie directement au ministère public l'exercice de l'action publique. Le parquet joue donc un rôle essentiel et prépondérant dans l'exercice de l'action publique dont il est le dépositaire.
a) Le parquet est un et indivisible
L'unité réside dans la concentration entre les mains du procureur général près de la cour d'appel de la direction de l'activité de tous les magistrats du parquets dans le ressort de la cour (article 143 du Code judiciaire et article 27 du Code d'instruction criminelle). Dans les différents enquêtes, la direction du procureur général s'est effectuée de manière (très, trop) discrète, pour ne pas dire inexistante. Les parquets généraux sont trop éloignés des problèmes concrets et de la réalité des magistrats du parquet.
L'indivisibilité, quant à elle, consiste en ce qu'il n'existe aucune distinction, ni division entre les magistrats du ministère public : ils peuvent donc se suppléer l'un l'autre dans la même cause. " Ce principe se justifie par la considération que, dans les limites de leurs attributions légales, les magistrats du ministère public n'agissent jamais en leur nom personnel mais au nom du parquet auquel ils sont attachés; leur personnalité se confond dans cette personne morale que constitue l'ensemble des magistrats d'un même parquet ". (1)
(1) Cass., 8 mai 1979, Pas., 1979, I, p. 1058.
Si l'explication peut se comprendre sur le plan juridique, elle contient cependant une large part de fiction. Dans les faits, le principe de l'indivisibilité des membres du ministère public entraîne bien souvent une succession de substituts dans la même affaire, avec nécessairement une rupture de continuité. Le cas est exemplaire dans la dossier de Loubna où, en raison bien sûr des vacances, trois substituts se sont succédés en moins d'un mois. Le résultat n'a pas été une prise en charge du dossier mais au contraire un abandon de celui-ci. Dans le passage d'un substitut à un autre, le dossier s'est à proprement parler égaré. La piste de Patrick D. est, malheureusement, significative à cet égard. La police d'Ixelles communique l'information au substitut du procureur du Roi le vendredi 14 août 1992, dans l'après-midi. Le 17 août 1992, un autre substitut est en charge du dossier, sans qu'aucune information particulière ne lui soit donné sur les devoirs à effectuer. Pas de continuité dans la prise en charge matérielle du dossier, pas de continuité dans la prise en charge intellectuelle et le souci de faire avancer l'enquête.
b) Une faible organisation interne
L'organisation d'un parquet devrait répondre, aujourd'hui, du moins dans les grandes villes, aux impératifs de la gestion moderne d'une entreprise. En outre, en fonction de son objet même, le parquet doit pouvoir s'adapter et répondre aux données sociologiques, policières et pénales actuelles.
L'enquête sur les enquêtes permet de conclure que l'organisation interne des parquets n'a pas suivi l'évolution des besoins auxquels ils doivent faire face dans le cadre de leurs attributions. L'absence de soutien logistique élémentaire (tel qu'un système informatique) a une incidence négative sur la structuration et l'organisation du travail, d'autant plus que le nombre des missions dont les parquets ont été chargés a augmenté de manière impressionnante ces dernières années.
Les insuffisances organisationnelles se font tout particulièrement sentir dans un grand parquet comme celui de Bruxelles. En l'absence de management et d'un nécessaire soutien logistique, le chef de corps ne parvient pratiquement plus, actuellement, à suivre l'ensemble du dossier, ni a fortiori à développer une stratégie.
Au parquet de Charleroi, le chef de corps doit faire face à un grand nombre de problèmes. Outre une organisation déficiente et l'absence d'une véritable direction, qui ont été maintenues pendant plusieurs années, ce parquet doit à présent faire face aux conséquences qui découlent du non exercice de la fonction de chef de corps pendant près d'une année. En outre, ce parquet subit, plus que d'autres, les conséquences de l'existence manifeste d'une criminalité organisée, qui s'est développée dans le contexte socio-économique extrêmement difficile de la région. Cette situation entraîne, chez certains fonctionnaires de police et chez certains fonctionnaires de justice, une perte de sens de la norme. Ce point sera développé ultérieurement.
Des questions se posent dès lors à la fois en termes d'efficacité et de légitimité de l'institution. Dans sa fonction de poursuites, l'efficacité de l'action du parquet est soumise à des contraintes qui confinent à la paralysie. Contraintes en termes de moyens (dérisoires), contraintes en termes de formation (inexistante), contraintes en termes de motivation (la tradition), contraintes en termes d'autorité (la hiérarchie). En droit, le parquet doit coordonner et diriger l'enquête de la police; en fait, il y est souvent asservi.
c) Les priorités dans les enquêtes
Dans le droit fil de l'observation précédente, la question des choix dans le traitement des dossiers est devenue une question incontournable. Trop souvent, la commission a entendu les procureurs du Roi se plaindre, sans doute à juste titre, de l'afflux de dossiers nouveaux. La plénitude du contrôle est irréaliste, notamment, en raison du volume des dossiers à traiter, et il aboutit, dans de nombreux cas, à ne plus rien contrôler du tout. A cet égard, il convient de rappeler que le ministère public a l'obligation, dans le cadre de l'opportunité des poursuites qui lui revient, d'opérer des choix, de faire un tri entre les affaires. Il s'agit là d'une exigence de politique pénale qui a trop souvent été passée sous silence alors que l'analyse du système d'administration de justice pénale montre clairement l'existence, au sein de tous les parquets d'un processus de sélection des affaires qui s'observe d'abord au niveau de la police. Tous les faits constatés, toutes les plaintes déposées ne sont pas enregistrées dans le judiciaire. Des processus internes fondés tantôt sur une logique d'efficacité, tantôt sur le jugement personnel des policiers, ont pour effet de filtrer le flux des informations communiquées. C'est ainsi que l'on présente bien souvent le système de justice pénale comme un entonnoir à filtres successifs.
Or, il convient de le constater, ce phénomène n'a été pris en considération que de manière très marginale par le ministère public. Si les parquets persistent à ignorer le processus de sélection des affaires, outre qu'ils seront bientôt enfermés dans l'impasse qu'ils auront eux-mêmes créée, ils seront débordés par les services de police. Pour éloignée que paraît cette observation, elle nous ramène au coeur des enquêtes sur les disparitions d'enfants : le parquet justifie ses difficultés d'agir par l'ampleur des dossiers à traiter. Eu égard aux missions du ministère public, l'objection n'est pas pertinente. Le parquet doit choisir où il met ses priorités et concentre ses énergies.
d) Un champ d'action limité sur le plan territorial à l'arrondissement
L'enquête sur les enquêtes a montré que les parquets limitent leur action à leur arrondissement tant sur le plan juridique que dans la pratique.
Un certain nombre d'exemples éloquents illustrent cette constatation.
Dans le dossier Julie et Mélissa, à aucun moment, le parquet de Charleroi n'a pris contact avec le parquet de Liège, en dépit du fait que l'occasion en a été fournie à plusieurs stades de l'enquête.
Dans le dossier An et Eefje, le parquet de Bruges n'a jamais envisagé de s'adresser à d'autres parquets, qui devaient également faire face à des disparitions inquiétantes.
Dans le dossier de Sabine, à un moment donné, le parquet et le juge d'instruction ont été informés que le suspect potentiel M. Dutroux avait fait l'objet d'une enquête à Charleroi. Malgré l'absence, à ce stade de l'enquête, de toute piste valable, les intéressés n'ont jamais envisagé de prendre contact avec le parquet de Charleroi.
De même, dans le dossier Benaïssa, le parquet de Bruxelles ne s'est jamais adressé à d'autres parquets.
e) L'absence d'échanges d'informations entre les parquets
L'exemple le plus frappant du manque d'échanges d'informations entre les parquets, qui a été mis en lumière par l'enquête sur les enquêtes, concerne sans aucun doute Charleroi. Du début à la clôture de l'action Othello, les magistrats successifs du parquet ainsi que le juge d'instruction ont laissé passer de nombreuses occasions d'informer le parquet de Liège et/ou la juge d'instruction Doutrèwe des soupçons qui pesaient sur M. Dutroux. Ces soupçons avaient, du reste, été à l'origine de l'action d'observation menée à l'encontre de M. Dutroux. De même, à différents moments, les parquets de Mons, de Charleroi et de Tournai ont été informés des agissements suspects en rapport avec les Mercedes blanches. Aucun d'entre eux n'a transmis cette information à un autre parquet éventuellement intéressé.
Une des principales raisons pour lesquelles les parquets limitent leur terrain d'action à l'arrondissement est l'absence de culture en matière d'échange d'informations entre les parquets. Il y a, bien sûr, des exceptions, ainsi que l'a fait apparaître l'enquête sur les enquêtes. L'absence d'informatisation des parquets constitue, à coup sûr, un obstacle structurel.
f) Les parquets se focalisent trop sur les dossiers individuels et ne tiennent pas suffisamment compte de l'existence d'organisations criminelles
- Ce point est également lié au précédent. Un parquet est saisi d'un dossier et traite ensuite ledit dossier. L'attention du parquet reste limitée à l'infraction qui a été commise et aux auteurs connus ou non de celle-ci.
L'erreur que l'on commet est de ne pas prêter suffisamment attention aux structures et organisations criminelles qui se cachent derrière ces faits délictueux concrets. Certains de ces faits peuvent être banals, mais si l'on constate qu'ils sont commis de manière systématique dans plusieurs arrondissements judiciaires, ils peuvent être l'indice de la présence d'une organisation qui met en place des structures criminelles. Cette constatation a déjà été faite par la commission d'enquête parlementaire sur la traite des êtres humains à propos des réseaux mis en place par des proxénètes pour exploiter des femmes. Dans les enquêtes qui nous préoccupent, on s'est focalisé, à diverses occasions, sur l'existence ou non d'un fait délictueux au lieu de s'intéresser à des comportements qui, considérés dans leur ensemble, pouvaient être révélateurs de la présence d'une organisation criminelle.
* C'est ainsi que, dans l'arrondissement judiciaire de Charleroi, on a tenté, pendant des mois, de prendre M. Dutroux en flagrant délit. Pendant des mois, on a cherché un motif - c'est-à-dire une infraction - pour effectuer une perquisition chez M. Dutroux afin de vérifier certaines affirmations faites par des indicateurs. Non seulement, on a perdu de ce fait un temps précieux, mais on aurait sans doute pu mieux le mettre à profit en situant les activités de M. Dutroux et de ses complices dans la perspective éventuelle de l'existence d'une organisation.
Si l'on considère la chronologie qui a été établie, notamment, pour la période susvisée, on peut conclure qu'aussi bien les déplacements de M. Dutroux et de ses complices en Slovaquie que leurs opérations financières, pouvaient être un indice qu'ils pouvaient se livrer à la traite des femmes, un trafic dans le cadre duquel on pouvait également situer les disparitions inquiétantes d'enfants.
* Dans l'enquête sur M. Dutroux également, il y a la lettre surprenante que la mère de Dutroux a adressée en septembre 1995 au juge d'instruction Lorent. Dans cette lettre, elle fait état de mouvements suspects, la nuit, dans l'habitation de Dutroux, avec des jeunes filles que l'on fait entrer et sortir.
Le juge d'instruction concerné n'a pas jugé cette information utile ou pertinente pour sa propre enquête et l'a transmise au parquet. Le juge d'instruction n'a pas fait le lien avec la disparition d'An et Eefje. Le magistrat du parquet n'a pas non plus eu l'idée de transmettre l'information au parquet de Bruges.
* Un autre exemple est celui des déclarations faites à plusieurs endroits et dans divers arrondissements judiciaires concernant des automobiles blanches de marque Mercedes et des agissements suspects (notamment le fait de photographier des jeunes filles) dans les environs d'établissements scolaires.
Cette information a été présentée à diverses reprises à divers services de police et parquets par un fonctionnaire de police vigilant. On n'en a jamais fait aucun usage judicieux, soit parce qu'on n'a pas soupçonné d'infraction, soit parce qu'on a considéré qu'il s'agissait de rumeurs sans fondement, sans jamais se donner la peine de vérifier sérieusement ces éléments. Cette information aurait également pu être l'amorce d'une piste sérieuse menant à une organisation criminelle qui, elle non plus, n'était peut-être pas étrangère aux inquiétantes disparitions.
- On peut s'étonner de la superficialité dont les parquets et les enquêteurs ont parfois fait preuve, dans ces dossiers, à l'égard des informations qui leur étaient transmises. D'autant plus que, dans un certain nombre de cas, il s'agissait d'enquêtes qui étaient au point mort et dans le cadre desquelles toute information complémentaire valait au moins la peine d'être vérifiée.
Il n'est pas simple de trouver une explication plausible à cette attitude. Dans un certain nombre de cas, on peut parler d'inertie ou d'une mauvaise interprétation. Le plus souvent, le véritable responsable est toutefois l'absence d'une culture et d'une structure d'échange d'informations. Dans ce contexte et eu égard aux méthodes de travail utilisées, la rétention d'informations, inspirée ou non par la malveillance, ne pose guère de difficultés.
g) Une attitude passive-réactive
Force est de constater, eu égard à ce qui précède, que les parquets sont contraints d'adopter une attitude passive-réactive, ce qui a une incidence dans les domaines suivants.
* Les parquets subissent trop l'information. Au mieux, ils examinent, conjointement avec les services de police, les différentes options stratégiques possibles mais, souvent, ils délivrent des apostilles sur l'instigation des services de police et se bornent à contrôler la légalité, par exemple, de la mise en oeuvre des techniques spéciales de recherche.
* Dans l'état actuel de la législation et compte tenu des possibilités réelles des parquets, l'accompagnement des méthodes de recherche proactive pose de sérieux problèmes.
Au niveau de l'enquête, ces méthodes sont devenues une nécessité absolue et ce, certainement dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée.
Au regard des principes de l'Etat de droit et dans le cadre de la protection juridique des citoyens, elles doivent faire l'objet d'un contrôle et d'une surveillance judiciaires directes. Les parquets sont les instances tout indiquées pour procéder à ces contrôles.
Indépendamment de la question de savoir si elles s'inscrivent dans le cadre d'une enquête proactive, l'enquête sur les enquêtes a révélé, en ce qui concerne les opérations d'observation Décime et Othello, de nombreuses insuffisances dans le chef du parquet de Charleroi sur le plan de la surveillance et du contrôle de ces opérations. Ces insuffisances s'expliquent moins par des manquements individuels que par l'inefficacité de l'organisation du parquet (en ce qui concernait Othello pendant l'interrègne), les magistrats du parquet se succédant sans avoir transmis et suivi correctement les dossiers.
* Aussi bien en ce qui concerne les techniques spéciales d'investigation qu'en ce qui concerne la recherche proactive en particulier, on peut dire qu'il ne suffit pas d'élaborer une législation ou des directives claires et précises, mais que la surveillance et le contrôle sont une réussite ou un échec selon la manière dont on les comprend et on les applique.
3. L'apport des parquets généraux
- L'enquête sur l'enquête a montré, d'une manière générale, que les parquets généraux sont encore bien plus éloignés des problèmes concrets et de la réalité de l'enquête que les parquets. La surveillance exercée par les parquets généraux sur le fonctionnement des parquets implique davantage que le suivi des dossiers. Les parquets généraux sont chargés de surveiller l'organisation et le fonctionnement des parquets.
Une certaine distance peut parfaitement se justifier, car elle doit en principe permettre de définir une politique par-delà les limites des arrondissements judiciaires, et de guider et d'assister les parquets dans leurs activités.
En ce qui concerne ce dernier point, il convient de souligner que le parquet général contrôle la manière dont les différents dossiers sont suivis. L'article 136bis du Code d'instruction criminelle donne au procureur général la possibilité de demander des rapports de suivi.
Il semble en tout cas que cela n'a pas été fait dans l'affaire Benaïssa. D'ailleurs, aucun juge d'instruction n'a été requis tant que ce dossier est resté dans les mains du parquet de Bruxelles.
Dans le dossier An et Eefje, aucun rapport de suivi n'a été dressé sur la base de l'article 136bis, mais le parquet général a été informé régulièrement du déroulement de l'enquête.
Dans le dossier Julie et Mélissa, le parquet général de Liège a bien été tenu informé du déroulement de l'enquête liégeoise, mais il n'en a pas été de même pour le volet Charleroi de l'enquête. Le parquet général de Mons n'a pas été informé des actions d'observation et des perquisitions dont M. Dutroux a fait l'objet. L'arrestation et l'incarcération de M. Dutroux n'ont pas non plus été notifiées. Pourtant, le procureur général Demanet avait rendu à l'époque un avis très négatif concernant M. Dutroux et le procureur du Roi de Charleroi était intervenu en 1985 en tant que ministère public dans le dossier de viol à charge de M. Dutroux. Dans cette affaire, il est difficile de reprocher au parquet général de Mons de ne pas avoir réagi aux événements de décembre 1995. En effet, il n'en a pas été informé. Il s'agit d'un exemple de compartimentage et de déficiences dans l'échange d'informations au sein du parquet de Charleroi ainsi qu'entre le parquet de Charleroi et le parquet général de Mons.
- Indépendamment de l'article 136bis dont le procureur général dispose, il manque des canaux structurés permettant les échanges d'informations entre le parquet général et les parquets du ressort. Si certains procureurs généraux réunissent périodiquement les chefs de corps du parquet, ces réunions, plutôt destinées à orienter les politiques à suivre, ne se prêtent guère aux échanges d'informations. Ces derniers sont pourtant essentiels, non seulement en vue de permettre au parquet général de suivre des dossiers concrets, mais également en vue de stimuler l'échange d'informations et la collaboration entre les parquets.
Il est clair que l'absence d'informatisation convenable entrave tout échange efficace d'informations et prive le parquet général de coordonner l'action des parquets.
4. Le magistrat national
La fonction de magistrat national a été créée par une instruction ministérielle du 25 avril 1990 portant désignation d'un magistrat du ministère public, membre d'un parquet général ou membre d'un parquet du procureur du Roi délégué dans un parquet général, comme magistrat national. La raison invoquée est la " nécessité urgente de coordonner de centraliser des recherches, les enquêtes et les poursuites concernant certaines formes de grande criminalité ".
La mission du magistrat national est double. D'une part, il doit assurer la coordination des recherches et des enquêtes des matières prévues par l'article 1er, $ 1er, 2o de l'arrêté royal du 20 avril 1987 qui concerne " tous les crimes et délits qui sont susceptibles de prendre des proportions nationales ou internationale ". D'autre part, il doit assurer la centralisation des recherches et des enquêtes en faisant des propositions et des recommandations adéquates aux procureurs du Roi et intervenir en cas de situations conflictuelles dans les matières qui relèvent de différents ressort. Enfin, il doit donner des avis aux procureurs du Roi et les assister.
Dans les matières qui relèvent de se compétence, le magistrat national peut intervenir soit à la demande du procureur du Roi, et, le cas échéant, du juge d'instruction mais par le procureur du Roi; soit sur sa propre initiative mais avec l'obligation d'en aviser le procureur général ou les procureurs généraux compétents.
Le magistrat national aurait donc pu certainement exercer ses compétences dans le cadre des enquêtes menées sur les enlèvements d'enfants qui cumulent les deux conditions, soit des enquêtes qui se déroulent sur différents arrondissements judiciaires et qui constituent des formes de criminalité grave. Il aurait pu notamment intervenir dans le cadre de l'opération Othello qui visait expressément la traité des être humains. Pourquoi le magistrat national n'a-t-il pas été sollicité et pourquoi n'est-il pas intervenu d'initiatives ?
Il convient, toutefois, de relativiser le rôle qu'aurait pu effectivement jouer le magistrat national dans ces enquêtes. Deux magistrats nationaux seulement ont été désignés et ils disposent, en tout et pour tout, de deux membres de personnel administratif. Dans des conditions de pareil dénuement, on peut se demander quel est le but réel de l'institution.
5. Le juge d'instruction
a) Le juge d'instruction est un juge
ll s'agit même d'un juge au tribunal de 1e instance et ce choix est fondé sur le principe de la séparation de la poursuite et de l'instruction : la poursuite appartient au ministère public tandis que l'instruction relève du juge de l'instruction (articles 44, 47, 53, 54, 60, 64 alinéa 1er du Code d'instruction criminelle).
Ce principe est toutefois battu en brèche par le fait que la plupart des affaires, aujourd'hui, ne sont pas mises à l'instruction et ne relèvent donc que de l'information préliminaire. Les motifs de la non mise à l'instruction sont d'ordres divers. D'un côté, le parquet invoque la surcharge des juges d'instruction et il préfère dès lors procéder lui-même à l'information pour ne saisir le juge d'instruction que, pour la forme, en vue d'une ordonnance de correctionnalisation de la chambre du Conseil. A leur tour, les juges d'instruction recourent de plus en plus souvent aux délégations, ce qui concourt évidemment à atténuer le principe de la séparation de la poursuite et de l'instruction. Dans les faits, on constate donc un mouvement en spirale : si la police tend à déborder le parquet, le parquet tend à déborder l'instruction. Le renforcement des pouvoirs du ministère public, qui va de pair avec une diversification de ses missions, est une réalité qui s'impose de plus en plus. Dès lors, une question cruciale se pose : celle du contrôle de ce pouvoir qui, dans l'état actuel des choses, est certainement trop peu développé.
b) La mission du juge d'instruction
La mission du juge d'instruction est de rassembler les preuves et de découvrir les auteurs. Le juge d'instruction est requis par le parquet et il retourne, lorsque sa mission prend fin, le dossier au parquet. Dans l'exercice de cette mission, le juge d'instruction doit coordonner sur le terrain le travail des différentes polices mis à sa disposition.
Il a été dit devant la commission que le mode de communication normal des juges d'instruction est l'apostille par laquelle le juge d'instruction fait le point sur des réunions ou des rencontres et communique ses décisions aux enquêteurs. Comme nous l'avons vu, il ne s'agit pas d'un moyen adéquat pour stimuler l'échange d'informations.
La charge de travail des juges d'instruction est une question qui a été plusieurs fois soulevée devant la commission. Les chiffres donnés sont cependant difficilement comparables. A Namur, un juge d'instruction traiterait en moyenne 270 affaires par an. Un juge d'instruction à Bruxelles comptait dans son cabinet, à la mi-décembre, déjà 438 dossiers. A Liège, Mme Doutrewe a géré 221 dossiers en 1993, 258 en 1994, 183 en 1995. Dans une communication à la presse, un groupe de juges d'instruction d'Anvers parle d'une charge de 300 dossiers par an. La moyenne à Liège serait de 250 dossiers par an. Outre ces différences assez importantes, l'unité de compte n'est pas claire puisque certains parlent de dossiers et d'autres de notices.
6. Un manque de moyens
Parmi les questions communes aux magistrats du siège et du parquet figure bien évidement la question des moyens. Elle est omniprésente. Les moyens des autorités judiciaires contrastent singulièrement avec l'accroissement des moyens dont disposent les services de police.
L'audition du doyen des juges d'instruction de Liège est significative. Dans une lettre adressée au ministre de la justice, le juge d'instruction signale " la qualité désastreuse des fardes des dossiers répressifs qui ont vu leur épaisseur se réduire d'année en année et qui se déchirent dès la première manipulation aussi soigneuse soit-elle. Elles pourraient être remplacées par des fardes à anneaux qui remplaceraient l'enliassement par ficelles, système pour lequel on a dû faire preuve d'ingéniosité en recourant à une foreuse personnelle ". On croît rêver. L'autre exemple concerne une demande d'achat d'un lecteur de CDRom 2 vitesses vendu au prix unitaire de 2 300 francs. Le coût de la correspondance échangé à ce propos dépasse largement le montant engagé. La demande est adressée au ministère de la Justice par le président du tribunal de première instance le 19 octobre 1995 : " Je souhaiterais pouvoir faire cette acquisition 1/4 en finançant cette dépense par mon budget dépenses courantes ou menues dépenses ". Le 1er avril 1996, la lettre est toujours restée sans réponse. Elle est à nouveau transmise, en copie, au directeur de l'informatique au ministère de la Justice. La réponse arrive le 24 avril 1996, six mois après la demande d'initiale : " Votre lettre concernant une demande de matériel informatique a retenu ma particulière attention. Toutefois, pour l'achat de matériel informatique, votre demande ne sera examinée que dans le cadre d'un dossier global ".
C. La mise en état des affaires pénales
Nous empruntons cette expression à la commission " Droits et libertés " qui a proposé en France une réforme de la procédure pénale. Elle nous semble plus claire et significative que les différentes expressions que nous employons, avec une certaine confusion, comme " instruction préparatoire " ou " phase préliminaire ".

1. Les principes généraux de l'instruction préparatoire
a) L'instruction préparatoire est écrite, secrète et unilatérale
Ces trois caractères de l'instruction préparatoire forment, ensemble, un principe indivisible. C'est notamment parce qu'elle est secrète et unilatérale que l'instruction doit être écrite. Toute la phase préliminaire du procès pénal, c'est-à-dire l'information et l'instruction, est une procédure qui se fait par écrit dans le secret du cabinet du juge d'instruction ou de la police judiciaire. " C'est là une nécessité absolue car si elle était orale, l'évolution et les résultats de recherche ne pourraient être communiqués ni à la juridiction d'instruction, ni à la juridiction de jugement (1). On peut également se demander, avec ces auteurs, " si le caractère écrit de cette partie de la procédure ne permet pas une instruction plus approfondie (comparaison des déclarations, etc.) ? ".
(1) M. FRANCHIMONT et al., Manuel de procédure pénale, op. cit., p. 276; Répertoire pratique du droit belge, vo Procédure pénale, no 273.
En l'espèce, le déroulement des enquêtes nous confronte en permanence à une division et un éclatement du principe.
b) Des principes à géométrie variable
1) Les fax et les notes internes de la gendarmerie
D'un côté, les enquêteurs vont souvent invoquer le secret de l'instruction, ce qui a suscité la légitime colère des familles en ce qui concerne l'accès au dossier. D'un autre côté, ils ont eux-mêmes dérogés, presque en permanence, au caractère écrit de l'instruction. Tous les fax et toutes les notes internes de la gendarmerie sont d'une importance cruciale. Aux procès-verbaux qui sont l'armature essentielle de l'enquête se sont substitués des fax et des notes internes qui ne laissent pas de trace dans les dossiers et empêchent tout contrôle.
Certes, les principes qui régissent l'instruction préparatoire datent du XIXe siècle. L'évolution des moyens de communication, qui permet la transmission de l'information " en temps réel ", n'a pas été encore pris en compte par le Code d'instruction criminelle, notamment quant aux procès-verbaux. Il en résulte toutefois que dans les faits, le secret de l'instruction n'est plus guère respecté. Dans certains cas, notamment en ce qui concerne le caractère unilatéral et non contradictoire de l'instruction, il est revendiqué. Dans d'autres cas, il est largement transgressé, souvent pas des autorités judiciaires elles-mêmes. Or, un secret est absolu ou il n'est pas.
2) Le caractère non contradictoire de l'instruction
Il se traduit par le non-accès au dossier. Comme nous l'avons vu, cette matière est dominée par des principes et des pratiques contradictoires qui ne respectent pas, à la lettre, l'égalité des parties. D'un côté, le secret de l'instruction n'existe pas vis-à-vis du ministère public qui a accès, à tout moment, au dossier de l'instruction. D'un autre côté, la partie civile n'a pas accès à ce dossier, sauf des accommodements de pur fait qui peuvent résulter d'une entente entre le juge d'instruction et l'avocat de la partie civile qui permet à cette dernière d'obtenir certaines informations.
Le cas de la communication des rapports de l'enquête sur le procureur général Thily au juge d'instruction montre clairement les limites du secret de l'instruction. En principe, ces rapports qui ont été demandés au ministre de la Justice en vue d'éventuelles poursuites disciplinaires sont couverts par le secret de l'instruction. Néanmoins, Mme le procureur général Thily estime qu'il est normal, s'agissant de critiques formulées à l'endroit du juge d'instruction, que celle-ci puisse prendre connaissance des rapports qui la concerne. On ne peut reconnaître de manière plus transparente le caractère légitime et normal de la revendication de l'accès aux dossiers.
2. La politique criminelle
Le système pénal belge est gouverné par le principe de l'opportunité des poursuites. Il revient donc au parquet de décider la suite qui sera donnée aux affaires dont il est été saisi. Par comparaison, dans un système dominé par la légalité des poursuites, le parquet est tenu de transmettre, pour jugement, les affaires aux cours et tribunaux.
Le système de l'opportunité des poursuites implique un présupposé : que des critères soient établis, que les choix qui doivent nécessairement être opérés soient transparents, que les droits et les intérêts de toutes les parties en cause soient respectés.
La difficulté majeure à laquelle nous sommes aujourd'hui confrontés est double. D'une part, les choix qui guident l'action du parquet ne sont guère développés et, a fortiori, guère expliqués. D'un autre côté on peut raisonnablement soutenir qu'il n'y a guère de politique criminelle coordonnée à ce niveau. L'autre reproche, qui peut paraître contradictoire avec le premier mais qui en définitive le complète est une certaine focalisation, ces dernières années, sur des choix implicites de politique criminelle qui se sont orientés sur certaines cibles, comme par exemple la drogue ou la petite délinquance. L'effet de ces choix se traduit, très clairement, au niveau des moyens.
Les enlèvements et les disparitions d'enfants constituaient-ils vraiment des priorités de politique criminelle ces dernières années ? Sans même parler en terme de priorité, y avait-il une sensibilité et une préoccupation pour ce type de délinquance ? Nous voudrions concrétiser cette observation au moyen d'un exemple très simple. L'opération Othello s'est déroulée à Charleroi en septembre et octobre 1995, avec l'intervention du groupe Posa qui, avec des moyens relativement réduits en terme d'observation, s'est posté devant les maisons de M. Dutroux. Par après, des perquisitions ont été engagées dans les différents immeubles de M. Dutroux en décembre 1995, de manière presqu'artisanale. Par comparaison, en 1996, à Charleroi, une opération Imide a été lancée en matière de stupéfiants. Des moyens considérables sont déployés. Une mise à exécution simultanée de six ordonnances de perquisitions, avec 6 équipes différentes. A cela s'ajoute sept équipes chargées de l'audition. Nous voyons encore quatre équipes de réserve. Le document qui initie l'opération est explicite et développé. Les objets à rechercher sont clairement identifiés. Le principe d'intervention est rappelé : ferme, rapide, humain. Un maître-chien est amené sur les lieux. Un briefing et un debriefing est prévu pour chaque perquisition. L'administration et la logistique est soignée au plus près (le plein de tous les véhicules sera effectué avant le départ en service, le fonctionnement de tous les feux bleus sera contrôlé). Chaque membre de la BSR emportera son brassard et son arme de service. Chaque chef d'équipe portera une lampe de poche et du matériel de saisie. Enfin, le document se termine par l'indication d'une dizaine de liaisons téléphoniques et de liaisons sémaphones. Le caractère complet et opérationnel de ce document indique bien l'importance accordée à l'opération. Par comparaison, les moyens mis en oeuvre au niveau des services de police pour les enlèvements d'enfants paraît dérisoire. Nous voyons là l'effet concret d'un choix de politique criminelle.
3. L'information

L'information est " l'ensemble des actes et des mesures destinés à rassembler les matériaux nécessaires à l'exercice de l'action publique " (1). Concrètement, avant de décider s'il exercera ou non l'action publique, le parquet doit disposer de renseignements pour savoir s'il est raisonnable, utile ou opportun d'intenter cette action.
(1) M. FRANCHIMONT, Manuel de procédure pénale, op. cit., pp. 199-200.
Si, dans les faits, l'information policière et l'information judiciaire sont devenues deux choses différentes - la police effectue le travail de recherche tandis que le magistrat, sur cette base, organise le travail judiciaire proprement dit -, il faut rappeler qu'en droit l'information est et doit être dirigée par le parquet. Nous avons malheureusement du constater qu'il n'en allait pas toujours ainsi.
a) Les procès-verbaux
Le procès-verbal est un acte relatant une infraction dont un magistrat ou un agent compétent a été témoin ou qui est parvenu à sa connaissance, ainsi que les recherches effectuées à son sujet. Les membres des services de police relatent par écrit non seulement les infractions qu'ils ont constatées, mais encore le résultat des opérations effectuées par eux dans le cadre de leur mission de police judiciaire. Les procès-verbaux reprennent ce que ces personnes ont personnellement vu, entendu et fait, et sont versés au dossier répressif. Ils constituent d'ailleurs l'essentiel de celui-ci (2).
(2) Ibid.
Les principales dispositions légales qui règlent les procès-verbaux sont l'article 29 du Code d'instruction criminelle (" Toute autorité constituée, tout fonctionnaire ou officier public, qui, dans l'exercice de ses fonctions acquerra la connaissance d'un crime ou d'un délit, sera tenu d'en donner avis sur-le-champ au procureur du Roi près le tribunal dans le ressort duquel ce crime ou délit aura été commis ou dans lequel l'inculpé pourrait être trouvé, et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs "), l'article 53 du Code d'instruction criminelle (" Les officiers de police auxiliaires renverront sans délai les dénonciations, procès-verbaux et autres actes par eux faits dans les cas de leur compétence, au procureur du Roi, qui sera tenu d'examiner sans retard les procédures, et de les transmettre, avec les réquisitions qu'il jugera convenables au juge d'instruction. ") et l'article 40 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police (" Les plaintes et dénonciations faites à tout fonctionnaire de police de la gendarmerie, de la police communale ou de la police judiciaire près les parquets, de même que les renseignements obtenus et les constatations faites au sujet d'infractions font l'objet de procès-verbaux qui sont transmis à l'autorité judiciaire compétente ").
En l'espèce, la commission a constaté de nombreuses lacunes, particulièrement dans le dossier de Julie et Mélissa : des informations essentielles sur les activités criminelles de M. Dutroux n'ont jamais été consignées dans des procès-verbaux.
b) La direction de l'information
Le parquet est appelé à diriger l'information, ce qui implique, notamment, le libre choix des enquêteurs. A cet égard, la commission a pu observer la méconnaissance par certains magistrats du parquet de la réalité de l'enquête de police. Un substitut n'a pas hésité à reconnaître - on pourrait presque dire avouer - qu'il ne connaît pas les moyens employés par les services de police ou les moyens dont disposent ceux-ci pour effectuer des perquisitions. Quand la loi sur la fonction de police prévoit que les magistrats peuvent faire des recommandations aux services de police quant aux moyens employés, on est proche de la dérision. Les substituts sont censés contrôler des méthodes de recherche qu'ils ne connaissent pas. Si un premier élément de réponse à cette question passe, notamment, par le stage que les futurs magistrats du parquet doivent réaliser, il convient de se rendre compte que le problème est plus profond et qu'il concerne les relations que les magistrats du parquet doivent entretenir avec les forces de police avec lesquelles ils doivent collaborer.
c) La mise à l'instruction : un singulier paradoxe
Si les services de police sont soumis à une certaine tentation de mener l'enquête en solo, on retrouve la même tentation au niveau du parquet. Si la police tend à déborder le parquet, le parquet tend bien souvent à déborder l'instruction. Nous assistons à un singulier paradoxe. Alors que le parquet est submergé d'affaires (le nombre de dossiers enregistrés augmente chaque année), il charge toujours plus la barque. Il est souvent très réticent à mettre une affaire à l'instruction. Certes, lorsque le parquet met une affaire à l'instruction, il est en quelque sorte dépossédé du dossier puisqu'il n'en connaîtra plus rien jusqu'à la clôture de l'instruction.
En outre, malheureusement trop souvent, la communication et la circulation de l'information entre le parquet et le juge d'instruction n'est pas bonne. Ils connaissent et ils ignorent, réciproquement, certains éléments de l'enquête. La commission a appris que le parquet de Charleroi aurait récemment organisé un système qui permet au substitut qui met un dossier à l'instruction de le suivre jusqu'au bout. Ainsi, si des faits nouveaux doivent être joints à l'instruction, c'est le même substitut qui l'apprécie. Le substitut est le correspondant officiel du juge d'instruction et son interlocuteur jusqu'au terme de l'enquête. Ceci permet également au substitut qui met le dossier à l'instruction d'avoir un intérêt à maintenir des contacts avec le juge d'instruction puisqu'il sait nécessairement que le dossier va lui revenir au terme de celle-ci. Inversement, le juge d'instruction connaît le substitut qui est charge de son dossier et un certain dialogue ou à tout le moins une synergie entre ces deux affaires judiciaires peut se mettre en place.
Les relations du parquet et de l'instruction sont en définitive des relations problématiques qui se situent dans le cadre de deux philosophies d'intervention différentes. Dans une vision minimaliste, le parquet est le maître de l'enquête tandis que le juge d'instruction ne doit être requis que pour des devoirs qui impliquent la contrainte ou des atteintes à la liberté individuelle (perquisitions, écoutes téléphoniques, etc.). L'idée d'un juge de l'instruction (qui contrôlerait les actes d'instruction posés par la police ou le parquet) s'inscrit dans cette perspective. Dans une version maximaliste, le juge d'instruction doit exercer, dans sa plénitude, la fonction d'enquête. Pour certains juges d'instruction, l'avantage de mettre l'affaire à l'instruction le plus rapidement possible est de permettre au juge d'instruction de travailler " en temps réel ". Il peut d'emblée, sur le terrain, maîtriser l'ensemble de l'enquête et éviter ce qui est la préoccupation majeure au début d'une enquête, la disparition des indices ou la collusion des témoins.
Dans l'affaire de l'enlèvement de Loubna, on peut raisonnablement soutenir que si l'affaire avait été mise à l'instruction, le juge d'instruction aurait nécessairement pu ou dû contrôler toutes les pistes et, notamment, celle qui a été fournie par la police d'Ixelles et menant à P. Derochette. Le fait de ne pas avoir mis le dossier à l'instruction peut avoir porté préjudice à l'évolution du dossier dans la mesure où il a empêché la réalisation d'une série de devoirs, notamment des perquisitions dont la police communale a dit devant la commission qu'elles étaient de tout autre nature que des visites domiciliaires.
En outre, comme corollaire de ce pouvoir de direction, le parquet général a le pouvoir de contrôle sur la manière dont les dossiers sont suivis (article 136bis du Code d'instruction criminelle).

4. L'instruction
Le juge d'instruction instruit à charge et à décharge et mène son instruction comme il l'entend. Dans le rapport du juge d'instruction avec les enquêteurs, toutes les observations que nous avons formulées à propos du parquet peuvent être reprises. Le juge d'instruction choisit librement les enquêteurs qu'il chargera de l'enquête. Cela implique nécessairement que le juge d'instruction connaisse en profondeur les services de police et les moyens qui sont mis à sa disposition. Ceci implique aussi des juges d'instruction formés et motivés, capables de diriger une instruction et d'en assumer les responsabilités.
Dans les rapports du juge d'instruction avec les services de police (particulièrement la gendarmerie), le scénario est identique en ce qui concerne le juge d'instruction à Charleroi (1993 et 1995) et à Liège (1995-1996). Les enquêteurs soutiennent qu'ils ont communiqué des informations, mais seulement de manière verbale. Les juges d'instruction contestent avoir été mis au courant. De manière plus nuancée, les premiers donnent certains éléments d'information qui permettent aux seconds d'être au courant, sans toutefois être véritablement informés. Comme le dit un témoin " on donne un petit bout, sans jouer le jeu ". Des explications partielles, le plus souvent verbales, permettent au service de police de " mouiller le juge d'instruction sans lui donner de véritables éléments ". Il respecte ainsi, formellement, le prescrit de l'article 29 du Code d'instruction criminelle.
La situation est peut-être plus complexe encore. Dans les échanges d'informations entre le juge d'instruction de Liège et les gendarmes au sujet de la piste Dutroux, une divergence d'appréciations porte sur la nature même de l'information. Le juge d'instruction soutient que les informations qu'elle recevait n'indiquait pas l'importance de la piste tandis que les gendarmes soutiennent le contraire. D'un côté, les gendarmes doivent s'engager dans une communication complète et loyale. D'un autre côté, le juge d'instruction doit aussi se montrer actif et perspicace et ne pas toujours se limiter à entendre qu'on lui mette le doigt sur les événements.
D. Deux lois complémentaires au Code pénal
1. La loi de défense sociale à l'égard des anormaux et des délinquants d'habitude
a) Une mesure de sûreté
La loi de défense sociale du 9 avril 1930 a été modifiée par la loi du 1er juillet 1964.
L'internement est une mesure de sécurité - et non une peine - qui peut être prononcée par une juridiction d'instruction ou par une juridiction de jugement à l'égard d'une personne ayant commis un crime ou un délit et se trouvant au moment du jugement " en état de démence ou dans un état grave de déséquilibre mental ou de débilité mentale la rendant incapable du contrôle de ses actions " (article 1er).
L'internement peut être précédé d'une mise en observation. Celle-ci est une mesure d'instruction dont la durée ne peut excéder six mois, qui peut être ordonnée par la chambre du conseil ou par la juridiction de jugement et qui s'exécute généralement dans l'annexe psychiatrique d'un établissement pénitentiaire.
L'internement est une mesure à durée indéterminée dont le but est de soumettre l'intéressé à un régime curatif en vue de sa guérison et de sa resocialisation.
C'est la commission de défense sociale qui décide de la durée et du déroulement de l'internement.
L'article 20 prévoit que si la commission de défense sociale ordonne la libération à l'essai, l'interné est soumis à une tutelle médico-sociale dont la durée et les modalités sont en outre fixées par la commission de défense sociale. L'interné qui ne respecte pas les conditions prévues peut être réintégré dans une annexe psychiatrique sur réquisitoire du procureur du Roi.
L'article 20bis (introduit par la loi du 13 avril 1995) dispose que l'avis d'un service spécialisé dans la guidance ou le traitement des délinquants sexuels est requis avant la libération de tout interné pour des faits relatifs aux articles 372 à 386ter du Code pénal, accomplis sur un mineur ou impliquant sa participation.
b) L'expertise psychiatrique
Des problèmes se posent en ce qui concerne les questions soumises au psychiatre, les possibilités prévues par la législation pénale et la manière dont un traitement est prévu.
1) La problématique de la responsabilité
Les questions posées aux experts psychiatres ne leur permettent pas de nuancer suffisamment leurs avis. La psychiatrie ne permet pas de classer les êtres humains en individus totalement responsables ou totalement irresponsables. La psychiatrie n'est pas une science exacte. On peut dire la même chose du pronostic de dangerosité sociale.
Il est frappant que les trois experts-psychiatres qui ont examiné P. Derochette ont rendu des diagnostics et formulé des pronostics différents en ce qui concerne la dangerosité sociale de l'intéressé. Ils avaient également des points de vue différents quant à la manière dont le système pénal devait réagir. Un expert psychiatre s'est prononcé pour l'internement de P. Derochette en se fondant sur la personnalité psychopathique de l'intéressé et a estimé que l'intéressé représentait un danger pour la société. Un autre psychiatre s'est déclaré partisan d'une peine effective suivie d'un traitement obligatoire. Aux yeux de ce dernier, l'intéressé présentait une personnalité immature, avec des tendances pédophiles perverses. Un troisième expert psychiatre, intervenu à la demande du conseil de P. Derochette, s'est prononcé pour une guidance psychiatrique du type analytique.
2) Les possibilités que le système pénal offre en l'occurrence
Ces possibilités sont extrêmement limitées. Ou bien on décide, au moment du jugement, que l'individu est responsable et la peine prévue par la loi pénale est alors appliquée. Ou bien le juge pénal (juridiction d'instruction ou juridiction de jugement) estime que l'individu n'est pas responsable et celui-ci est alors interné. Il est impossible, en droit pénal belge, de faire suivre une peine d'un traitement.
3) La manière dont un traitement est et a été prévu
Les conditions de traitement dans les institutions de défense sociale sont particulièrement médiocres. Les infrastructures sont, en effet, totalement insuffisantes. C'est précisément pour que P. Derochette puisse bénéficier d'une guidance psychiatrique que la commission de défense sociale a ordonné sa libération à titre d'essai en application de l'article 20 de la loi du 1er juillet 1964 de défense sociale, libération qui était assortie d'une tutelle socio-médicale de trois ans minimum.
La guidance psychiatrique a été assurée par le psychiatre qui a assisté P. Derochette dans sa demande de mise en liberté à l'essai. La guidance sociale a, quant à elle, été assurée par le centre auquel le psychiatre était et est toujours attaché.
Compte tenu des divergences d'appréciation entre les experts psychiatres, on peut se demander dans quelle mesure la décision de la commission de défense sociale faisait suffisamment la part entre l'intérêt de l'intéressé et la protection de la société contre des individus socialement dangereux, certainement si l'on tient compte des risques de récidive.
Les conditions imposées à P. Derochette étaient stéréotypées et ont été perçues comme telles par tous les intéressés.
c) Le déroulement de la guidance psychiatrique et sociale
Considérée rétrospectivement, la guidance psychiatrique soulève un certain nombre de questions.
On a choisi la formule de la guidance ambulatoire. Cette formule impliquait que l'intéressé se présente à intervalles réguliers en vue de la mise en oeuvre des mesures de guidance. D'un point de vue formel, il a respecté cette condition pendant deux ans.
Le psychiatre concerné a opté pour un traitement psychanalytique. Vu le faible quotient intellectuel de l'intéressé, certains experts s'interrogent sur la praticabilité d'un traitement de ce type.
Au cours du traitement, P. Derochette aurait tenu à plusieurs reprises des propos menaçants, y compris à l'égard du thérapeute. Il n'a cependant jamais mis ces menaces à exécution. Selon le psychiatre, P. Derochette a fait des progrès au cours de la guidance et il a pris de plus en plus ses responsabilités, tant dans le domaine privé que dans le cadre de son travail.
Alors que la décision de la commission de défense sociale prévoyait une tutelle médico-sociale de trois ans au moins, P. Derochette est parvenu à limiter la durée de la guidance médicale à deux ans. Il est parvenu à convaincre son psychiatre qu'il ne devait se soumettre à une guidance que pendant une période de deux ans. Ou bien le psychiatre concerné n'était pas en possession de la décision de la commission de défense sociale - ce qui serait pour le moins curieux -, ou bien il n'a pas pris ses responsabilités sur ce point. En l'occurrence, il aurait dû prendre contact avec la commission de défense sociale. Le fait qu'il n'ait pas pris cette initiative constitue une nouvelle illustration de la segmentation constatée dans l'administration de la justice pénale.
Le dossier ne comporte aucune information concernant le déroulement de la guidance psychiatrique. Bien que le secret professionnel fût applicable sans réserve en l'espèce, cela n'empêchait pas que l'on fasse savoir à la commission de défense sociale si l'intéressé respectait les conditions convenues, en ce qui concerne son traitement, avec le thérapeute chargé de la guidance.
Par ailleurs, on ignore également comment la guidance sociale s'est déroulée. Le dossier ne comportait aucun rapport.
Il est cependant manifeste que des problèmes se sont posés à ce niveau. L'assistante sociale qui assurait initialement la guidance a été remplacée, après un peu plus d'un an, par une autre assistante, qui était attachée au même centre. La commission de défense sociale n'avait apparemment pas connaissance de ce fait, car lorsqu'une libération définitive a été envisagée en 1991, la commission de défense sociale s'est adressée à la première de ces assistantes sociales pour lui demander un rapport. Cela en dit en outre long sur la manière dont la commission de défense sociale suit le déroulement des libérations à l'essai.
On peut déduire de la réponse de l'instance en question qu'entre 1984 et 1991, P. Derochette n'a pas fait l'objet d'une véritable guidance sociale.
Le 19 septembre 1991, la commission de défense sociale a décidé de confier la guidance sociale à une autre instance sociale. L'instance désignée initialement a été remplacée par le Service de réinsertion sociale. Au sein de ce service, la mission en question a été confiée à une stagiaire, en raison du manque de personnel. Celle-ci n'était pas véritablement informée des antécédents judiciaires de P. Derochette et n'a pas non plus reçu le moindre rapport de guidance du service qui avait assuré la guidance sociale jusqu'à ce moment.
Après deux convocations infructueuses, elle a finalement pu se mettre en rapport avec P. Derochette. Le dossier comporte quatre rapports montrant qu'abstraction faite d'un problème grave d'alcoolisme au cours des premières années de la libération à l'essai, aucun problème ne s'est posé en ce qui concerne l'intéressé. Celui-ci était soumis au contrôle social direct et permanent de son père, chez lequel il travaillait également.
Enfin, il n'y a eu aucune transmission d'informations de la part de la guidance psychiatrique et, a fortiori, de la part de la guidance sociale.
La commission de défense sociale n'était pas au courant de tous ces éléments, ce qui montre que la commission de défense sociale surveille le déroulement de l'internement de trop loin et n'intervient que lorsqu'elle est véritablement confrontée à un problème. L'ancien président de la commission de défense sociale prenait particulièrement peu d'initiatives en cette matière. Il est en outre frappant de constater que l'intéressé n'a guère, voire pas du tout, été contrarié, dans ses faits et gestes, par la guidance médico-psychologique et certainement pas par la guidance sociale. C'est en réalité son père qui assurait la surveillance.
Cela en dit long quant au manque de professionnalisme de la tutelle médico-sociale prévue à l'article 20 de la loi de défense sociale. L'absence totale de moyens n'y est pas étrangère.
Si le système est, en théorie, bien conçu, la pratique laisse beaucoup à désirer.
d) La surveillance de l'interné libéré à l'essai par les services de police et le parquet
Le contrôle du respect des conditions imposées par la commission de défense sociale à un interné libéré à l'essai est assuré par les assistants sociaux et le secrétariat de la commission de défense sociale ainsi que par les services de police (locaux et généraux par l'intermédiaire du bulletin central de signalement) et le parquet.
Pour que les services de police locaux puissent exercer leur contrôle, il faut évidemment qu'ils soient informés de la mesure. La police d'Ixelles ne l'a pas été, ainsi qu'on peut le déduire du fait que, pour elle, l'intéressé était seulement un individu difficile qui avait un sérieux problème d'alcoolisme et devenait agressif lorsqu'il avait bu. C'est ainsi que P. Derochette a été verbalisé le 20 octobre 1987 pour ivresse sur la voie publique par la police d'Ixelles. Aucun lien n'a cependant été établi avec son statut d'interné libéré à l'essai.
Ou le magistrat du parquet qui a eu connaissance de l'affaire n'était pas non plus au courant du statut de l'intéressé, ou il n'a pas fait grand cas de l'incident. Aux termes de l'article 20 de la loi de défense sociale, il aurait pu ordonner la réintégration de P. Derochette dans l'annexe psychiatrique.
Le parquet n'était en outre pas au courant des problèmes d'alcoolisme et de la tendance agressive de l'intéressé.
La surveillance de l'interné libéré à l'essai illustre une fois de plus le compartimentage de l'administration de la justice, où l'on voit des services fonctionner en parallèle sans se transmettre des informations essentielles.
e) La décision de libération définitive
La commission de défense sociale a libéré définitivement P. Derochette le 12 mars 1992.
Il convient de souligner à cet égard que cette décision a été prise sans que l'on dispose à l'époque d'un rapport psychiatrique actuel et sur la seule base d'un rapport de guidance sociale extrêmement rudimentaire, qui avait été établi dans les conditions décrites plus haut.
Il est évident qu'il aurait été souhaitable de recueillir l'avis éclairé des psychiatres qui avaient été consultés précédemment, afin de pouvoir disposer d'une meilleure évaluation de la dangerosité sociale de l'intéressé.
2. La loi du 31 mai 1888 sur la libération conditionnelle
a) La libération conditionnelle de Dutroux a été accordée par l'arrêté ministériel du 6 avril 1992, qui a pris effet le 8 avril 1992.
- Le délai avait été respecté et était conforme à la circulaire ministérielle du 14 mai 1981 qui était d'application.
- La majorité des avis prévus explicitement par la loi étaient défavorables; le ministre a cependant attiré l'attention sur le fait que dans la pratique, il n'était pas tenu compte des avis du procureur général et de la commission administrative.
- Une guidance sociale et psychologique était prévue.
b) Problèmes concernant la prise de la décision
- L'avis de la commission administrative était plus qu'un simple avis négatif, stéréotypé.
L'avis se fondait sur la considération que M. Dutroux avait toujours nié les faits. On a en outre tenu compte du comportement et de l'attitude de M. Dutroux au cours de sa détention, appréciation qui a également été étayée par les rapports qui avaient été établis à ce sujet.
L'avis a été rendu par six voix contre une.
- Il n'a été tenu compte ni du profil psychologique extrêmement négatif établi par le directeur de la prison de Mons, ni des arguments négatifs développés par le procureur général Demanet. Cela constitue une négation de la circulaire ministérielle du 14 mai 1981, qui retient le critère de la sélection négative : " La proposition tendant à octroyer une mise en liberté est donc fonction de la constatation qu'après examen des diverses données reprises ci-dessus, le cas ne présente aucune caractéristique tant individuelle que sociale impliquant de sérieuses réserves ou des contre-indications majeures quant aux chances de réinsertion du condamné. ".
Tous les avis (aussi les avis positifs) font état de l'absence de tout sentiment de culpabilité et même de la négation de toute faute par M. Dutroux.
- M. Dutroux est parvenu à imposer le psychiatre de son choix, le docteur Dumont, ce qui a été possible par le fait que l'UOT de la prison de Mons a repris cette suggestion de M. Dutroux dans son avis.
c) La guidance sociale et psychologique
- Il ressort des rapports que la guidance sociale s'est déroulée de manière stéréotypée et routinière. Il s'est ainsi créé une situation que M. Dutroux pouvait très facilement exploiter, ce qu'il ne s'est d'ailleurs pas privé de faire.
Quelques exemples illustreront l'inconsistance de la guidance sociale.
* Au cours des entretiens organisés dans le cadre de la guidance, M. Dutroux a persisté à rejeter toute faute. Il a également refusé tout concours actif à la mise en oeuvre de la guidance. Les responsables de celle-ci ont constaté ce rejet et ce refus, mais les choses en sont restées là.
* Les responsables de la guidance ont également constaté que M. Dutroux possédait un patrimoine assez considérable, mais n'ont pas examiné cet aspect plus avant.
* La guidance a été interrompue pendant plus de six mois en raison de problèmes de personnel.
Il en résulte qu'une guidance passive se prêtait idéalement à une exploitation par M. Dutroux, lequel n'a pas manqué d'en tirer parti. Pour le surplus, M. Dutroux veillait à être toujours ponctuel aux rendez-vous et, un jour, il a même pris contact lui-même pour fixer un rendez-vous.
- Les responsables de la guidance psychologique n'ont fourni aucune information sur le déroulement et la qualité des contacts.
Il n'y a pas eu le moindre contact ni la moindre interaction entre les responsables de la guidance sociale et les responsables de la guidance psychologique.
d) Les possibilités concrètes de révocation de la libération conditionnelle par suite de la violation des conditions n'ont pas été exploitées
1) Novembre 1992 : à la patinoire de Charleroi, M. Dutroux importune une fillette à tel point que le responsable de la patinoire fait appel à la police de Charleroi.
- Il est procédé à un contrôle d'identité, mais Dutroux est laissé en liberté.
Dysfonctionnements :
- La simple interrogation de l'ordinateur de la gendarmerie aurait permis de connaître les antécédents judiciaires de M. Dutroux, ce qui, eu égard au statut de libéré conditionnel de ce dernier, aurait donné une autre dimension à l'incident. Par ailleurs, la police de Charleroi a omis de consulter son propre fichier. La surveillance de M. Dutroux incombait à ce moment à la commune de Charleroi.
- Il n'a manifestement pas été établi de procès-verbal, de sorte que le parquet n'a pas été informé de l'incident.
2) Novembre 1993 : à la suite des perquisitions du 8 novembre 1993, il apparaît clairement que M. Dutroux s'est rendu coupable de vols.
On découvre en outre dans son habitation de Marcinelle trois scanners ainsi qu'une 22 long rifle non enregistrée. Les scanners sont réglés sur la fréquence de la police et de la gendarmerie.
- Bien que M. Dutroux ait nié les faits, la confrontation de certains préjudiciés avec leurs biens volés a fait apparaître clairement que Dutroux était l'auteur des vols. Par ailleurs, les scanners et la long rifle parlaient d'eux-mêmes.
Il ne faisait aucun doute que Dutroux ne respectait pas les conditions de sa libération conditionnelle.
3) Décembre 1995 : le 6 décembre, M. Dutroux est arrêté par le juge d'instruction Lorent pour vol et séquestration arbitraire.
Il restera en prison jusqu'au 20 mars 1996.
- L'occasion d'entamer la procédure de révocation de la libération conditionnelle se présente une nouvelle fois.
- Il s'avère en outre que M. Dutroux ne respecte pas l'interdiction de fréquenter d'anciens détenus (entre autres, Weinstein).
e) Conclusion
- L'occasion s'est présentée à trois reprises de révoquer la libération conditionnelle de M. Dutroux.
- La politique consistant à ne révoquer la libération conditionnelle que si l'intéressé est condamné pour de nouveaux faits repose sur une interprétation discutable de la loi du 31 mai 1888 et qui génère en outre des situations inadmissibles dans la pratique. Plusieurs années s'écoulent en effet parfois avant que l'intéressé ne comparaisse en justice. En l'espèce, M. Dutroux n'avait pas encore comparu pour les faits de 1993.
- La guidance socio-psychologique et la surveillance policière du comportement de la personne mise en libération conditionnelle sont tout à fait dissociées. L'exemple de M. Dutroux illustre la segmentation au sein de l'administration de la justice pénale, en particulier en matière d'exécution des peines.
La libération conditionnelle se prête ainsi aisément à la manipulation et le bénéfice de la guidance sociale est réduit à néant.
La manière dont se déroule la guidance sociale, le manque de feed-back en provenance de la guidance psychologique et psychiatrique, fait que le processus de resocialisation se résume à une caricature de l'objectif qui était celui du législateur de 1888. Si on ne réussit pas à intégrer tous les aspects du processus de resocialisation, l'essence même de la libération conditionnelle disparaît.
Section 2
Les manquements individuels
La commission s'est attachée à déterminer des manquements individuels dans chacun des dossiers examinés. La commission n'accepte pas la fatalité et elle entend adhérer fermement au principe de la responsabilité.
La responsabilité est, tout d'abord, celle des autorités qui exercent un pouvoir au sein de l'institution policière et judiciaire dont ils assument le destin. Ils sont responsables du bon fonctionnement des services dont ils exercent la surveillance, la direction et le contrôle.
La responsabilité est aussi celle des agents du système de justice pénale dont les manquements doivent être envisagés in concreto en suivant les critères d'une personne normalement prudente et attentive placée dans les mêmes circonstances de temps, de lieu et de services.
Il n'est pas exclu que des manquements individuels aient également des implications au niveau disciplinaire et/ou pénal mais il n'appartient pas à la commission de se prononcer à ce sujet.
$ 1er. LES MANQUEMENTS DANS LE DOSSIER LOUBNA
A. Accueil de la famille
- Manquements dans le chef du parquet
1. Par lettre du 11 septembre 1992, le procureur général, M. Van Oudenhove, demande au procureur du Roi, M. Dejemeppe, à être tenu au courant de la suite réservée à la demande de M. Benaïssa. Ce n'est qu'après décembre 1992 que M. Benaïssa a été reçu par le substitut du parquet, M. Geerinckx. Le parquet a réagi trop tardivement à la lettre du procureur
général et ce dernier a omis de s'assurer du suivi de sa demande d'information sur le dossier.
2. La responsabilité du membre en charge de l'accueil et de l'accompagnement des victimes est engagée : la famille de Loubna n'a jamais été contactée, même après la création du service de l'aide aux victimes au parquet de Bruxelles.
3. S'il est vrai que la loi ne prévoit pas l'obligation de prévenir la famille de la victime du classement, même provisoire, du dossier, la commission estime toutefois que, compte tenu de l'importance de l'affaire, la famille aurait dû être informée. La responsabilité incombe en l'occurrence au substitut Geerinckx.
B. Organisation et direction de l'enquête
1. Manquements dans le chef du parquet
a) Manque de direction et de surveillance au parquet
La commission a constaté que l'organisation du parquet de Bruxelles ne permettait pas d'exercer un contrôle sur les substituts, tant en ce qui concerne la responsabilisation de ces derniers qu'en ce qui concerne le contrôle de la qualité de leur travail. La commission estime que le procureur du Roi, M. Dejemeppe, ne satisfait pas aux conditions requises pour conduire son parquet. Le fait de laisser de l'autonomie aux membres de son parquet sans les soumettre à aucun contrôle n'est pas un gage de bonne organisation. En invoquant la confiance qu'un chef de corps doit avoir envers ses substituts, le procureur du Roi reporte les responsabilités sur ces derniers. Cette confiance ne peut être invoquée comme justification de la carence au niveau de la direction des substituts dont il est chargé en vertu de l'article 151 du Code judiciaire. La commisssion a cependant pu constater que malgré la mauvaise organisation du parquet, certains substituts accomplissent admirablement les tâches qui leur sont déléguées et font bon usage de la confiance qui leur est accordée.
Il apparaît, en outre, que le contrôle du parquet incombant au procureur général, M. Van Oudenhove, n'a pas été exercé de manière adéquate et qu'ici aussi l'argument de la confiance a été avancé pour justifier une absence de contrôle.
Il convient, à cet effet, de rappeler que conformément à l'article 1er de la loi du 7 avril 1919 instituant des officiers et agents judiciaires près les parquets, les officiers et agents de police judiciaire sont placés sous l'autorité et la surveillance du procureur général et sous la direction du procureur du Roi de l'arrondissement où leur résidence est établie.
b) Manque de direction de l'enquête
La commission a également constaté que le ministère public n'a pas dirigé l'enquête. En effet, les trois substituts qui se sont succédés, à savoir, Mme France, M. Van Der Noot et M. Geerinckx ont transmis le dossier à leurs collègues sans véritablement leur fournir les informations nécessaires pour en assurer un suivi sérieux.
Ils ont également négligé d'exploiter trois pistes (les témoignages de Mme H., la piste P. Derochette et la piste C.) et ne se sont guère inquiétés du suivi de leurs apostilles.
Bien que ce manque de conscience professionnelle soit inmanquablement imputable à chacun d'eux, il n'en reste pas moins qu'il convient de rappeler ici la mauvaise gestion du parquet de Bruxelles tant en ce qui concerne l'organisation des vacances judiciaires qu'en ce qui concerne la manière dont les dossiers sont traités (notamment absence de numérotation et d'inventaire). L'organisation des permanences du week-end est particulièrement symptomatique de l'organisation du parquet de Bruxelles.
c) La non-réquisition d'un juge d'instruction
Les trois substituts précités ainsi que le premier substitut Peytier n'ont pas procédé à la désignation d'un juge d'instruction alors que cela s'imposait pourtant. Il convient en effet de souligner que l'absence de juge d'instruction rend impossible l'application de l'article 136bis du Code d'instruction criminelle.
2. Manquements dans le chef des services de police
a) Manquements dans le chef de la police d'Ixelles
1) Le dossier de la disparition de Loubna Benaïssa a été confié à une assistante de police, Mme Val, sans autre directive ni encadrement. La responsabilité de cette situation incombe à la direction de la police communale d'Ixelles. La commission estime, toutefois, que Mme Val, aidée par des agents de police (qui n'avaient pas la qualité d'officiers de police judiciaire), s'est acquittée aussi bien que possible de sa mission.
2) La police communale d'Ixelles n'a pas fait appel à des chiens pisteurs sous prétexte que le service en question était " en vacances ".
3) La commission constate que la police d'Ixelles a prévenu tardivement le parquet de la déclaration de disparition et que le parquet n'a pas formulé d'observation à cet égard.
4) La police communale n'a pas prévenu la gendarmerie du signalement.
5) Les policiers qui étaient de permanence le jour de la déclaration ont mal informé ceux qui étaient de service le lendemain.
b) Manquements dans le chef de la police judiciaire
1) La commission n'a pas pu déterminer ce que la police judiciaire avait fait entre le 5 août 1992 (jour où le fax de la police communale arrive) et le 10 août 1992 (jour où la PJ ouvre l'enquête à la requête du parquet). La commission souhaite se pencher sur ce point dans le cadre de la poursuite de ses travaux concernant d'éventuelles protections.
2) La police judiciaire n'a pas coordonné les différentes enquêtes de voisinage.
3) Tant le commissaire Molenberg - bien qu'il n'ait dirigé l'enquête que pendant une semaine - que l'inspecteur Colson ont négligé au moins trois pistes (témoignage de Mme H., P. Derochette et la piste C.).
4) L'inspecteur Colson a déconseillé à M. Benaïssa de s'adresser à la gendarmerie et de prendre un avocat. En déconseillant le recours à un avocat, la commission estime que l'inspecteur Colson a commis une faute et a fourni un mauvais conseil à un plaignant. En agissant de la sorte, il a privé le plaignant de toute liberté d'initiative et d'implication dans l'enquête.
5) L'inspecteur Speltens doit être tenu responsable d'avoir déconseillé la tenue d'une réunion de coordination avec la gendarmerie.
6) La commission a constaté que la PJ de Bruxelles se trouve sans chef de corps depuis 7 ans. M. de Vroom a reconnu le mauvais fonctionnement structurel de ce corps, situation dont la responsabilité doit être imputé à son attitude passive en tant que commissaire général.
C. L'application de la loi de défense sociale
1. La commission relève un problème de déontologie dans le chef du Dr. Elias qui, en tant que thérapeute de P. Derochette, accepte d'assurer le suivi en vue de la protection de la société. En outre, en vertu de son secret professionnel, il ne signale pas à la commission de défense sociale le fait que P. Derochette le menace et a mis fin à la psychanalyse. Il n'avertit pas cette commission que les conditions du suivi thérapeutique dont il était chargé ne sont plus respectées. La commission estime que le Dr. Elias avait l'obligation morale d'informer les autorités judiciaires.
2. La commission juge inacceptable que les responsables du service de réinsertion sociale aient désigné une assistante sociale stagiaire pour suivre P. Derochette. En outre, cette jeune stagiaire n'a pas été informée de la personnalité de P. Derochette ni des faits pour lesquels il avait été interné.
3. La commission de défense sociale n'a pas contrôlé le suivi de la guidance psychiatrique de P. Derochette.
4. La commission constate que le parquet de Bruxelles et plus particulièrement, depuis 1985, le premier substitut Bossuyt n'a pas assuré un contrôle rigoureux des conditions liées à la libération à l'essai de P. Derochette.
$ 2. LES MANQUEMENTS DANS LE DOSSIER JULIE ET MELISSA
A. L'enquête à Charleroi
1. La correctionnalisation des faits commis par M. Dutroux en 1986
La commission estime que les faits de 1986 auraient dû donner lieu à un procès devant la cour d'assises de Mons au lieu d'être correctionnalisés.
Devant la chambre des mises en accusation, le procureur général de Mons de l'époque, M. Demanet, a requis la correctionnalisation en raison du fait que la Cour d'assises de Mons était surchargée et, d'autre part, pour épargner aux victimes et aux parties civiles éventuelles les désagréments de la procédure des assises. La commission estime que le procureur général a fait le mauvais choix en requérant la correctionnalisation, étant donné, d'une part, que la peine maximale qui pouvait dès lors lui être infligée était moins sévère et, d'autre part, que cette requête était en contradiction totale avec l'avis négatif qui allait être donné ultérieurement par le même procureur général au sujet de la libération conditionnelle de Dutroux.
2. La libération conditionnelle de M. Dutroux
La commission tient à souligner que le pouvoir exécutif est responsable de l'exécution des lois et que, par la signature d'un arrêté ministériel de libération conditionnelle, ce pouvoir s'engage à faire respecter scrupuleusement les conditions dont la libération est assortie. La commission souligne en conséquence que, même s'il semble que les dossiers relatifs à la libération conditionnelle de M. Martin et M. Dutroux ont été préparés de la manière habituelle, force est en tout cas de constater que leur suivi a laissé totalement à désirer. La commission estime dès lors qu'il y a lieu de retenir la responsabilité du ministre de la Justice de l'époque, M. Wathelet.
La responsabilité de n'avoir pas - à trois reprises - informé le ministre de la Justice de faits qui auraient pu entraîner la révocation de la liberté conditionnelle doit être imputée au parquet de Charleroi, dirigé successivement par les procureurs Defourny et Marchandise. Cette situation illustre l'échec de la mise en oeuvre de la loi sur la libération conditionnelle.
3. L'opération " Décime "
a) L'exécution de l'opération " Décime "
La commission retient en tant que manquements, d'une part, le fait que cette technique de recherche spéciale a été mal exécutée et, d'autre part, qu'elle n'a pas été reprise dans un dossier répressif pour faire partie soit d'une information soit d'une enquête judiciaire. Ces manquements doivent être imputés :
- au juge d'instruction Lorent, qui a autorisé l'opération alors que l'on ne savait pas clairement à quel dossier répressif elle se rapportait;
- au commandant Legros, de la gendarmerie, chargé de l'exécution opérationnelle;
- à M. Defourny, alors procureur du Roi de Charleroi, qui a signé le rapport final de l'opération Décime sans vraiment bien savoir de quoi il s'agissait et qui n'a pas pris l'initiative de s'informer sur la teneur du rapport.
b) Les perquisitions du 8 novembre 1993
Ces perquisitions n'ont pas fait l'objet d'un suivi minutieux. On a, en effet, découvert dans l'habitation de Marcinelle trois émetteurs-récepteurs pouvant capter les fréquences de la police et de la gendarmerie; on a également trouvé une carabine 22 Long Rifle, qui ne porte aucun numéro d'enregistrement. Bien que ces données aient été reprises dans un PV, elles n'ont pas été exploitées en raison de la méthode de travail ambigüe du juge d'instruction Lorent, qui consistait à mener une enquête officieuse sous la couverture d'une enquête officielle.
4. Le suivi et la clôture du dossier " vols "
a) Les nouvelles perquisitions du 13 juin 1994
La commission doit constater que le juge d'instruction Lorent, qui était chargé de cette enquête pénale n'a pas exploité les résultats des perquisitions effectuées en 1994, qui étaient consignées dans un PV (notamment la découverte d'argent slovaque et d'un ressortissant tchèque en séjour illégal dans notre pays).
b) La lettre du 4 septembre 1995 de la mère de Dutroux
La commission estime que la teneur et l'importance de la lettre de la mère de M. Dutroux n'ont pas retenu l'attention nécessaire de la part du juge d'instruction Lorent dans le cadre des dossiers des disparitions d'enfants (dossier Julie et Mélissa, dossier An et Eefje).
c) La clôture du dossier " vols "
Le procureur du Roi de Charleroi, M. Marchandise, a laissé s'écouler énormément de temps avant de fixer l'affaire pour traitement au fond, et ce, certainement si l'on tient compte de la mise en détention préventive de M. Dutroux après le 6 décembre 1995, de son arrestation après le 13 août 1996 et du fait qu'il s'agissait d'un libéré conditionnel.
La commission doit constater qu'au cours de ces périodes, le parquet de Charleroi a été mal organisé.
Il faut toutefois tenir compte du fait que le procureur du Roi Marchandise s'est vu confier la direction d'un parquet qui avait été négligé pendant des années.
5. L'opération " Othello "
La commission constate que l'objet de cette opération a été décrit de manière ambiguë dans la demande et qu'au mépris de la circulaire du 24 avril 1990, la juge d'instruction de Liège, Mme Doutrèwe, n'a pas été informée du recours à cette technique spéciale d'investigation. Cela signifie que le parquet de Charleroi n'a pas transmis des informations nécessaires et que l'on a mené en fait une enquête parallèle. La responsabilité de ces manquements doit être imputée :
- au commandant Legros, qui assumait la responsabilité opérationnelle du recours à cette technique spéciale d'investigation;
- à la première substitute, Mme Robert, qui, en ne faisant pas opposition, a autorisé l'opération Othello le 25 août 1995 et qui, en tant que première substitute, a également négligé de veiller à ce que soit assuré le contrôle du parquet sur l'opération " Othello ";
- à Mme la substitute Troch qui, le 24 octobre 1995, a été informé par le maréchal des logis-chef, Michaux de l'existence de l'opération " Othello ";
- au BCR (voir c.1.).
6. La non-transmission d'informations entre les parquets
Le parquet de Charleroi n'a pas pris contact avec celui de Liège et Mme la substitute Troch partait même du principe que le BCR transmettrait les informations.
Ni Mme la 1re substitute Robert ni le substitut Troch n'ont transmis les informations dont ils disposaient au parquet de Liège et sont responsables de cette négligence.
7. La non-rédaction de procès-verbaux
La commission a dû constater que des informations essentielles concernant l'opération " Othello " et les développements dans la piste Dutroux n'ont jamais été consignées dans un procès-verbal, mais ont été échangées sous forme de fax ou de notes. Le fait de n'avoir pas rédigé de procès-verbal est imputable au maréchal des logis Michaux, mais également à ceux qui devaient le contrôler, à savoir le premier maréchal des logis-chef Zamponi, l'adjudant-chef Leblanc, le commandant Legros et le commandant Schot. On notera que les premier et dernier cités ont bel et bien exigé de M. Michaux qu'il rédige un procès-verbal, mais qu'ils ne se sont pas assurés par la suite de la bonne exécution de l'ordre donné et qu'apparemment ils se sont contentés des explications de M. Michaux.
8. Les observations Posa dans le cadre de l'opération " Othello "
La commission estime que les observations Posa ont été exécutées d'une manière non conforme à l'objectif poursuivi. Il ressort des déclarations qu'aucun manque de moyens financiers ne peut être invoqué pour excuser leur inefficacité.
La direction de l'équipe Posa est responsable du manque de minutie des observations et, dans la mesure où elle éprouvait des difficultés dans la mise en oeuvre de la technique spéciale d'investigation, elle aurait dû le signaler.
Le commandant Legros assurait le contrôle formel et est par conséquent le responsable final.
La commission se demande pourquoi les observations Posa n'ont pas été reprises lors de la libération de Dutroux le 20 mars 1996.
Le fait que les résultats n'ont pas été exploités illustre en outre le caractère purement symbolique de la technique.
9. Défaut de contrôle sur le parquet de Charleroi
La commission a dû constater qu'aucun contrôle n'a été exercé ni en fait ni en droit sur le parquet de Charleroi au cours des périodes concernées. La commission estime que la responsabilité de cette situation incombe au chef de corps, le procureur du Roi de l'époque, M. Defourny, et, après la démission de ce dernier, au procureur général, M. Demanet. Cette constatation est, en ce qui concerne le procureur général, d'autant plus grave qu'il n'a pas exercé le moindre contrôle sur cet arrondissement judiciaire, alors que le chef de corps avait démissionné de ses fonctions et que cet arrondissement connaît un taux de criminalité élevé.
10. Les perquisitions des 13 et 19 décembre 1995
La commission a constaté que ces perquisitions ont eu lieu sous le prétexte de vols, ce qui excluait l'utilisation de certaines techniques spéciales d'investigation telles que les chiens pisteurs et/ou les caméras à infrarouges. La responsabilité de ces perquisitions effectuées " sous prétexte " incombe intégralement au juge d'instruction Lorent et à Mme la substitute Troch. En outre, les perquisitions ont été mal organisées, n'ont pas été dirigées par le juge d'instruction Lorent et les procès-verbaux sont manifestement incomplets, ce qui doit être imputé au maréchal des logis-chef Michaux.
B. L'enquête à Liège
1. Début de l'enquête
a) La commission estime que le magistrat du parquet de service, M. Nizin, a manqué au devoir de minutie en n'ordonnant pas la mise sur écoute de la ligne téléphonique des deux familles.
b) La commission constate que l'examen technique de l'endroit, ainsi que du trajet sur lequel l'enlèvement des enfants a eu lieu, a été mené de manière superficielle et sans la ponctualité nécessaire. L'enquête de voisinage, qui aurait dû être entreprise le plus tôt possible, n'a pas non plus été menée avec suffisamment de précision. La même critique s'applique également à l'enquête menée auprès des passants. L'avis de recherche n'a pas non plus été transmis de manière appropriée et l'enquête auprès des parents et des familles n'a pas été menée avec le tact, l'information et la prudence nécessaires (voir à cet égard le rapport du professeur Fijnaut - annexe 2). La responsabilité incombe en l'occurrence à l'adjudant Gilot, qui était chargé de la direction opérationnelle de l'enquête, mais aussi à la juge d'instruction Doutrèwe, qui était chargée de la direction effective de l'enquête.
La commission estime que la juge d'instruction Doutrèwe aurait dû descendre sur les lieux immédiatement ou au moins dans les premiers jours qui ont suivi la disparition. Sa première descente date du 3 août 1995.
2. Les juges d'instruction successifs et la disponibilité de la juge d'instruction Doutrèwe
La succession des juges d'instruction (durant la période de congé du magistrat instructeur, ce dossier a été suivi par M. le juge d'instruction Coumanne, M. le juge d'instruction Lievens, Mme le juge d'instruction Reynders, M. le juge d'instruction Brasseur, M. le juge d'instruction Closon et M. le juge d'instruction Piron) a exercé une influence néfaste sur le déroulement de l'instruction.
La commission constate que le président du tribunal de première instance de Liège, M. Bourseau, est responsable de la succession des juges d'instruction et elle souligne également la responsabilité du procureur général de Liège, M. Giet, qui était chargé de contrôler les juges d'instruction.
Les personnes précitées auraient dû se poser de sérieuses questions en ce qui concerne la disponibilité de la juge d'instruction Doutrèwe, compte tenu notamment de sa charge de travail et de l'implication de son mari dans une instruction judiciaire.
3. Les effectifs affectés à l'enquête
a) Le choix de M. Lamoque comme chef d'enquête
La commission estime que le juge d'instruction Coumanne a commis une erreur en choisissant le chef d'enquête en raison de sa présence dans les locaux du palais de justice de Liège. Il ne travaillait donc pas au lieu où se trouvait la plupart des enquêteurs. Le juge Coumanne n'a en outre pas exploité la possibilité de conclure des accords que lui offrait l'article 8 de la loi sur la fonction de police. Il est pourtant nécessaire de conclure de tels accords lorsqu'il s'agit d'une enquête mixte comme c'était le cas en l'espèce.
Les juges d'instruction qui lui ont succédé n'ont pas mis cette décision en question.
b) Absence d'une cellule d'enquête
La commission estime que les juges d'instruction successifs ont commis une erreur d'appréciation en estimant qu'il n'était pas nécessaire de créer une cellule d'enquête. L'absence de coordination suffisante qui en a résulté s'est avérée néfaste pour le déroulement de l'enquête.
c) Réduction de l'équipe d'enquête
La juge d'instruction Doutrèwe s'est en outre contentée de prendre acte de la réduction de l'équipe d'enquête à Grâce-Hollogne, ce qui prouve à suffisance que la juge d'instruction ne dirigeait pas l'enquête.
4. Informations verbales
- Les adjudants Lesage et Gilot n'ont pas établi de procès-verbaux au sujet d'informations essentielles, et plus particulièrement au sujet du suspect Dutroux.
La juge d'instruction Doutrewe aurait en l'occurrence dû exiger un procès-verbal, malgré le fait que, selon elle, ces informations lui étaient présentées comme étant sans grand intérêt.
5. Enquête limitée aux auteurs locaux de délits de moeurs
La juge d'instruction Doutrèwe a fait limiter l'enquête aux auteurs de délits de moeurs. Si la commission peut encore admettre que ce critère était peut-être acceptable au début de l'enquête, elle estime que la juge d'instruction aurait dû changer de stratégie dès lors qu'elle constatait que cette dernière ne donnait aucun résultat.
Cette stratégie, aussi bien à Charleroi qu'à Bruxelles, a donné lieu à l'ouverture d'une enquête parallèle.
En ce qui concerne cette dernière enquête, la commission se pose des questions au sujet du procès-verbal établi le 13 août 1996 par M. Lamoque.
6. Réunions de coordination
Le manque de réunions de coordination suffisantes doit être imputé aux différentes juges d'instruction successifs qui se sont occupés de cette affaire, mais aussi au chef d'enquête Lamoque.
7. Contact avec les parents
La commission a dû constater que les juges d'instruction n'ont pas veillé à établir un contact organisé avec les parents, ce qui doit être considéré comme un manquement.
8. L'offre faite le 3 novembre 1995 par le ministre de la Justice
Ni la juge d'instruction Doutrèwe ni ses supérieurs hiérarchiques n'ont donné suite à l'offre du ministre de la Justice de mettre des moyens supplémentaires à la disposition des enquêteurs. Même si le pouvoir judiciaire a considéré qu'il s'agissait d'une immixtion dans une information judiciaire, la juge d'instruction et sa hiérarchie portent la responsabilité morale d'avoir refusé cette offre.
9. La non-tenue de carnets de note
La commission rappelle que le règlement A 1/5 de la gendarmerie impose aux gendarmes de tenir des carnets de notes concernant les affaires judiciaires et de les conserver pendant 20 ans. Ni l'adjudant Lesage ni l'adjudant Gilot n'ont respecté cette obligation.
C. Le BCR
1. Non transmission d'informations
La commission estime que le fait d'entamer une enquête début juillet 1995 à l'insu de la juge d'instruction Doutrèwe et certainement l'organisation des réunions dans le courant du mois d'août 1995 relèvent de la responsabilité du major Decraene, du BCR, et qu'une part de responsabilité est également au colonel Berckmoes, comme il l'a d'ailleurs reconnu lors de sa déposition.
Conformément à l'article 48, alinéa 3, de la loi du 2 décembre 1957 sur la gendarmerie, la juge d'instruction liégeoise aurait dû être informée. Il n'appartient pas au BCR de définir la stratégie à appliquer. Il appartenait à M. Lesage d'informer complètement et formellement la juge d'instruction Doutrèwe et celle-ci aurait dû exiger qu'il consigne ses informations dans un PV.
2. Cellule disparitions
La cellule disparitions du BCR n'a transmis aucune information à la juge d'instruction Doutrèwe. La responsabilité du major Decraene est engagée en l'espèce. La cellule disparitions au sein du BCR, cellule qui doit travailler pour tous les services de police, semble également avoir été source de confusion dans le chef des services de police. La création de cette cellule aurait toutefois dû être mieux préparée.
$ 3. MANQUEMENTS DANS LE DOSSIER AN ET EEFJE
A. Le fait que le fonctionnaire de police de service de Westende n'a pas pris au sérieux la déclaration de disparition faite par les amis d'An et Eefje
L'inspecteur de police concerné, M. Plyson, aurait au moins dû procéder à quelques vérifications (qui pouvaient s'effectuer rapidement par téléphone) et il a agi en violation de la circulaire du 3 mars 1964 du procureur général Matthijs. La disparition n'a été prise au sérieux qu'après l'intervention de la police d'Hasselt.
B. Coopération entre la police judiciaire de Bruges et la cellule " disparition "
La réunion du 10 novembre 1995 entre la cellule disparition et l'équipe d'enquête de la police judiciaire de Bruges n'a pas fait progresser l'enquête. La création de la cellule disparitions n'a donc pas apporté ce progrès que l'on pouvait pourtant en attendre, ce dont le major Decraene doit assumer la responsabilité.
$ 4. MANQUEMENTS DANS LE DOSSIER SABINE
Appréciation par le chef d'enquête de la cellule Sabine du dossier Dutroux qui lui avait été transmis par le BCR
Le chef d'enquête de la cellule, le premier maréchal des logis-chef Dentant, a reçu du BCR le dossier complet de M. Dutroux et y a choisi, en vue de la réunion de coordination du 1er juillet 1996, les pièces qui indiquaient que les enquêtes qui avaient été menées antérieurement sur M. Dutroux n'avaient donné aucun résultat. Ce choix s'est avéré malheureux par la suite.
M. Dentant a reconnu sa responsabilité en la matière devant la commission.
La commission estime que M. Dentant a commis en l'espèce une erreur d'appréciation, fût-ce de bonne foi.

ENQUETE PARLEMENTAIRE COMMISSION DUTROUX

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